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Intervenção da Administradora Ana Paula Serra na conferência Economia Viva 2020: "Estará a Banca Nacional preparada para uma nova crise?"

1. Introdução

Boa tarde.

No âmbito deste painel, cabe-me a mim fazer uma intervenção sobre a supervisão da banca em Portugal e o que mudou para preparar a Banca para uma nova crise.

Começarei por fazer uma retrospetiva dos principais acontecimentos que marcaram o sistema financeiro internacional e nacional desde a crise financeira 2007-2008, focando-me depois nos principais desenvolvimentos ao nível da supervisão do sistema bancário português, em particular no contexto da zona euro. 
 

2. A crise financeira internacional e a resposta regulatória

A partir de 2007, o sistema financeiro internacional começou a sofrer abalos sucessivos que conduziram à Grande Crise Financeira.

O colapso do banco Lehman Brothers, em setembro de 2008, constitui o auge da crise, causando ondas de choque que afetaram a economia mundial. 

A crise financeira internacional de 2007-2008 revelou fragilidades importantes em muitas dimensões, incluindo deficiências na regulação e supervisão financeira ao nível global. 

Em resposta, as autoridades internacionais lançaram um vasto programa de iniciativas regulatórias, abrangendo matérias de natureza prudencial, contabilística e comportamental. 

O paradigma da atividade de supervisão alterou-se materialmente no pós-crise, passando a supervisão a ser mais intrusiva, abrangente, desafiante, proactiva, e naturalmente céptica.
 

3. Portugal no pré-crise

No caso português, convém recuar um pouco no tempo para contextualizar os impactos aquando da crise. 

Com a liberalização financeira, resultante da criação do mercado único, e a perspetiva de adesão ao euro, o financiamento tornou-se mais barato e mais acessível, tanto para empresas como para particulares, dando origem a uma forte expansão do crédito, em paralelo com uma redução da taxa de poupança das famílias.

Entre 1995 e 2010

  • O peso do stock de crédito ao setor privado no Produto Interno Bruto (PIB) triplicou, aumentando de 61% para 189%; 
  • O rácio de transformação, isto é, o rácio entre empréstimos e depósitos, subiu de 63% para 149%, ou seja, os bancos portugueses passaram de uma situação de excesso de liquidez para uma situação em que necessitaram de obter financiamento externo para fazer face aos montantes de crédito concedido.
  • Uma importante fatia deste crédito foi canalizada para:
    • financiamento de investimentos em setores económicos fortemente dependentes da procura interna, com destaque para o setor de construção e obras públicas, mas também outros setores produtores de bens não-transacionáveis;
    • financiamento com o propósito de aquisição de participações no capital de empresas e instituições financeiras.
  • As consequências desta afetação do crédito viriam a manifestar-se no contexto da crise económica subsequente (como abordarei a seguir): registe-se, que uma parcela muito significativa dos empréstimos que entraram em incumprimento durante a crise teve origem em operações de crédito originadas muito antes da crise financeira.
     

4. A crise soberana em Portugal e o impacto no sistema financeiro

Em seguimento da crise financeira, em Portugal, a partir de 2010, as taxas de juro da dívida pública a 10 anos no mercado secundário duplicaram. No primeiro semestre de 2011, Portugal viu-se mergulhado numa nova crise (crise soberana) e as dúvidas crescentes dos investidores acabaram por se traduzir na interrupção da capacidade do país para obter financiamento nos mercados internacionais.

Tornou-se inevitável o recurso à assistência financeira externa, ao abrigo de um programa negociado com a União Europeia e o Fundo Monetário Internacional (Programa de Assistência Económica e Financeira - PAEF), que assentou em três pilares: consolidação orçamental, estabilidade do sistema financeiro e transformação estrutural da economia portuguesa (vulgo, reformas estruturais).

O reforço da estabilidade do sistema financeiro passou desde logo, pela capitalização do mesmo, em 2011, através da emissão de mais de 5 mil milhões de euros de obrigações de capital contingente (CoCos) subscritos pelo Estado e colocados em 4 das principais instituições financeiras portuguesas.
 

5. Alterações na supervisão em Portugal

5.1 2011-2014

No contexto do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), registaram-se mudanças muito significativas na supervisão bancária em Portugal.

O Banco de Portugal introduziu um conjunto amplo de alterações, quer na sua organização interna, quer nos métodos de supervisão, tendo-se, igualmente, reforçado os seus poderes legais enquanto autoridade de supervisão.

Em termos de organização interna, enquanto até 2010, a supervisão bancária, estava concentrada num único departamento (Departamento de Supervisão Bancária), a partir de 2011 o Banco de Portugal segregou o exercício das suas atribuições. Separou o exercício de funções de supervisão microprudencial e supervisão comportamental, autonomizou as funções de Averiguações e Ação Sancionatória. Segregou ainda as funções de supervisão macroprudencial e de resolução bancária.

Em termos de supervisão prudencial, no contexto do PAEF, destacam-se, desde logo, os trabalhos que visaram assegurar que os níveis de imparidade reconhecidos para as carteiras de crédito eram os adequados e as metodologias e procedimentos de avaliação de riscos, incluindo a valorização dos colaterais associados às exposições, eram suficientemente conservadores e alinhados com as melhores práticas. 

O Banco de Portugal realizou, a partir de 2011, um conjunto de inspeções aos oito maiores grupos bancários em Portugal que tiveram resultados concretos com exigências aos bancos em termos de reforço de imparidades. 

5.2. MUS (SSM) 2014-2019

A partir de 2014, com a introdução do Mecanismo Único de Supervisão (MUS), as ações de supervisão enquadraram-se numa estratégia comum, definida ao nível da zona euro, em termos de prioridades, metodologias e abordagens.

A criação do MUS assentou na intenção de garantir uma supervisão coerente e harmonizada do sistema bancário europeu, promovendo a sua integração, estabilidade e solidez.

A supervisão dos maiores bancos europeus (instituições consideradas sistémicas) ficou a cargo do Banco Central Europeu (BCE) em conjunto com cada autoridade nacional competente. 

Desta forma, para realizar uma avaliação completa e transversal das instituições que passariam a ser supervisionadas pelo BCE, foram realizados, transversalmente, testes de stress e análises transversais da qualidade dos ativos (AQR). Uma referência muito particular aos exercícios anuais de supervisão, SREP - Supervisory Review and Evaluation Process, em que o supervisor define os requisitos de capital e determina planos de capitalização, se necessário. 

Em termos das principais objetivos e ações decorrentes, ao longo dos 5 anos de vida do MUS, destacam-se:

  • o estabelecimento de requisitos mais exigentes de capital, garantindo o reforço da capacidade de absorção de perdas;
  • a exigência sobre a qualidade dos ativos dos bancos, com planos de redução de NPL (ativos não produtivos) e políticas de reconhecimento de imparidades;
  • um maior desafio sobre os modelos internos de avaliação de riscos, reduzindo a discricionariedade (e consequentemente a variabilidade inconsistente nas densidades dos ativos ponderados pelo risco).

Ao nível das instituições menos significativas, que ficaram com a supervisão indireta do BCE, verificou-se também um crescente alinhamento das práticas de supervisão, suscitado também pelo intenso trabalho de harmonização de regras (Single Rule Book) conduzido pela Autoridade Bancária Europeia (EBA).
 

6. Reestruturação do sistema bancário português

Entre 2012 e 2015, a atividade dos bancos nacionais foi sendo afetada pela evolução adversa do cenário macroeconómico, com impacto negativo no crescimento e no desemprego. 

O aumento dos créditos não produtivos (non-perfoming loans, NPL, na sigla inglesa) foi particularmente acentuado no setor de bens não transacionáveis o mais afetado pela redução da procura interna no quadro da inevitável correção dos desequilíbrios acumulados –. Este aumento de NPL foi também agravado pelas perdas resultantes do financiamento concedido na primeira década do milénio para aquisição de participações sociais em empresas, entretanto severamente afetadas pela crise em Portugal.

No seu pico, em meados de 2016, os NPL representavam quase 18% do total de empréstimos bancários, tendo atingido valores superiores a 30% no setor da Construção e Obras Públicas. 

Entre 2010 e 2018, os bancos a operar em Portugal registaram acima de 46,5 mil milhões de euros de imparidades, das quais 34,9 mil milhões para crédito. Para se ter uma perspetiva, o total de imparidades registada ao longo desta década tem uma ordem de grandeza de aproximadamente ¼ do PIB Português.

Este reconhecimento expressivo dos NPL, que se traduziu num acumular de resultados negativos do sistema bancário ao longo dos anos da crise, assim como a incerteza quanto à extensão de eventuais perdas futuras, afetou muito negativamente a avaliação do sistema financeiro português pelo mercado, limitando a sua capacidade de atrair investidores para se financiarem ou capitalizarem.

Sem pôr em causa a estabilidade financeira e cumprindo com a exigência europeia de não providenciar ajuda estatal, as instituições de crédito nacionais têm vindo a implementar as soluções mais adequadas à sua própria situação, em linha com os planos de redução de NPL apresentados ao Banco de Portugal desde 2017. Como resultado da implementação dos mesmos e da recuperação económica verificada, a setembro de 2019 o rácio de NPL do sistema já se tinha reduzido para 7,7%.

O processo de reestruturação do sistema bancário português tem sido longo. Destaca-se: 

  • a redução da alavancagem de balanço através de um perfil de financiamento equilibrado (refletido no seu rácio de transformação);
  • o reforço dos níveis de capitalização (o rácio de capital Tier1 passou de 7,4% em 2010 para 13,9% no 3º trimestre de 2019);
  • a redução de ativos não produtivos; e
  • a redução significativa dos custos operacionais.

 

7. Conclusão

Estes desenvolvimentos são o reflexo da necessária correção dos desequilíbrios acumulados nas últimas décadas, bem como da necessidade de observar um quadro regulatório mais rigoroso tanto em termos prudenciais como em termos de salvaguarda da estabilidade financeira. 

Hoje, os bancos nacionais estão mais capitalizados, melhoraram a qualidade dos seus balanços, apresentam maior estabilidade na intermediação de recursos e dispõem de abundante liquidez. 

Também têm melhores índices de produtividade e, mais recentemente, têm vindo a recuperar lentamente a sua rendibilidade.

Contudo, subsistem desafios para o setor, num contexto de crescimento económico que se projeta moderado nos próximos anos, de baixas taxas de juro e de ainda elevado endividamento dos agentes públicos e privados. 

Assim, são expectativas do supervisor que os bancos:

  • interiorizem e antecipem a dinâmica regulatória;
  • reforcem o seu governo interno, a sua cultura e infraestrutura de risco, garantindo que as suas linhas de defesa (a saber, o órgão de administração, o órgão de fiscalização e o auditor externo) funcionam de facto e estão focadas na sustentabilidade das instituições e na salvaguarda da confiança pública na sua atividade;
  • continuem a reduzir os ativos não produtivos, em linha com as orientações e planos de redução submetidos às autoridades de supervisão, continuando em paralelo a reforçar a sua capacidade de absorção de perdas;
  • por fim, se preparem para enfrentar a concorrência de novas entidades com uma vantagem competitiva alicerçada em plataformas e modelos de negócio de base digital. 

Muito obrigada a todos.