Intervenção ¹

Gostaria de agradecer à Associação Portuguesa de Certificação o convite para participar nesta sessão de trabalho. Refletir sobre os desafios atuais e futuros é crucial para que possamos agir sobre os primeiros e antecipar os segundos com maior eficácia. Congratulo a APCER pelas sessões que tem promovido nos últimos anos e associo-me com muito gosto à iniciativa deste ano.

Optei por refletir, nesta sessão, sobre 

• Primeiro, a evolução da economia portuguesa nos últimos 25 anos, 
• Segundo, os valiosos ensinamentos que essa trajetória nos deixou e 
• Terceiro, e mais importante, as prioridades estratégicas para o desenvolvimento futuro do nosso país. 

1. Integração financeira, adoção do euro e acumulação de desequilíbrios (1995-2007)

Gostaria de começar por recuar até meados da década de 1990. Nessa altura, a economia portuguesa não apresentava desequilíbrios macroeconómicos significativos.

Entretanto, a liberalização financeira e a perspetiva de adesão ao euro tornaram o financiamento mais barato e acessível, originando uma forte expansão do crédito e, em menor grau, uma redução da taxa de poupança dos particulares. Entre março de 1995 e maio de 1999, a taxa de juro interbancária a 3 meses caiu 8,5 p.p. – de um máximo de 11,1 para 2,6% (Gráfico 1). Entre 1995 e 2007, o stock de crédito ao setor privado aumentou em mais de ¾ do produto interno bruto, de 52 para 131% do PIB. Durante o mesmo período, a taxa de poupança dos particulares caiu quase para metade, atingindo 7% em 2007.

Gráfico 1. Taxas de juro

Fontes: Banco de Portugal e European Banking Federation

A maior fatia deste crédito foi canalizada para financiamento de consumo e de investimentos de baixo retorno, maioritariamente em setores não-transacionáveis (Gráfico 2). As importações cresceram e surgiram défices crescentes na balança corrente, que não foram acompanhados por um desejável aumento do potencial de crescimento da economia (Gráfico 3). Entre meados dos anos 1990 e as vésperas da crise financeira global, em 2007, a balança corrente e de capital portuguesa passou de um saldo quase nulo para um défice de 8,6% do PIB. 

Gráfico 2. Formação bruta de capital fixo, Percentagem do PIB

Fonte: Eurostat

Gráfico 3. Dívida e produto potencial

Fonte: Banco de Portugal. Para uma descrição detalhada das medidas do produto potencial, sugere-se a consulta do tema em destaque “Produto potencial: desafios e incertezas”, do Boletim Económico de dezembro de 2017.

Uma política orçamental contracíclica teria sido útil para conter os riscos associados à expansão. Ao invés, a política orçamental seguida agravou os desequilíbrios macroeconómicos. Entre 1995 e 2007, o défice orçamental foi em média de 4,3% do PIB, mantendo-se sempre acima do limiar de 3% do PIB (Gráfico 4). 

Gráfico 4. Saldo orçamental e dívida, administrações públicas, Percentagem do PIB

Fonte: Comissão Europeia e cálculos do Banco de Portugal

Tal sequência de défices públicos reflete a forma como foram aplicadas as poupanças em juros da dívida pública decorrentes da queda das taxas de juro e os ganhos de receita fiscal associados aos elevados níveis de consumo privado que caracterizaram a segunda metade da década de 1990. Essas benesses temporárias foram usadas para financiar maior despesa pública corrente. 

No início do século XXI, a introdução do euro traduziu-se na fixação irrevogável da taxa de câmbio face aos parceiros europeus, interrompeu-se a trajetória de decréscimo das taxas de juro, a atividade económica desacelerou e a receita fiscal caiu, gerando uma rápida deterioração das finanças públicas.

A posição de investimento internacional também se deteriorou fortemente desde meados da década de 1990, em resultado dos elevados e persistentes défices na balança corrente e de capital. Entre meados dos anos 1990 e o ano de 2007, a posição de investimento internacional transitou da proximidade do equilíbrio para um saldo negativo equivalente a quase 90% do PIB. A evolução da dívida externa bruta no mesmo período foi ainda mais expressiva: subiu de cerca de 60 para 195% do PIB.

O forte endividamento externo foi em larga medida intermediado pelo sistema bancário português. Os bancos angariaram fundos (maioritariamente a curto prazo) e converteram-nos em empréstimos (de longo prazo) ao setor privado. O rácio entre empréstimos e depósitos de todo o sistema bancário subiu de 89%, em 1998, para 156%, em 2007.

Em retrospetiva, torna-se claro que a política orçamental pró-cíclica e o contexto regulatório menos exigente, com a complacência dos mercados financeiros internacionais, contribuíram decisivamente para a acumulação de importantes desequilíbrios macroeconómicos, desde meados da década de 1990.

2. Crise global, expansão orçamental e interrupção do financiamento da economia portuguesa (2008-2011)

Os desequilíbrios acumulados desde meados da década de 1990 tornaram a economia portuguesa particularmente vulnerável à crise financeira internacional e aos seus efeitos de contágio. Quando a crise eclodiu, seguida por uma recessão global, foi novamente adotada uma política orçamental expansionista, desta feita particularmente intensa, apesar dos desequilíbrios entretanto acumulados e da ausência de margem orçamental. Em 2010, o défice orçamental público excedeu 11% do PIB e a dívida pública bruta atingiu 96% do PIB – mais de metade da qual era dívida externa.

Em face do fraco crescimento do produto potencial, o nível atingido pelo endividamento externo contribuiu para gerar dúvidas da parte dos investidores acerca da capacidade do país para pagar a sua dívida. Consequentemente, cresceram as dificuldades sentidas pela banca doméstica e pelo Estado para angariar financiamento externo. Os bancos viram-se na contingência de ter de recorrer ao financiamento do BCE; ao mesmo tempo, o volume de dívida pública portuguesa colocada nos bancos domésticos aumentou. Entre 2009 e 2011, como reflexo da crescente dificuldade de acesso ao mercado financeiro internacional, o financiamento externo dos bancos reduziu-se em 30 pontos percentuais do PIB, o que foi compensado pela cedência de liquidez do Eurosistema; por sua vez, entre janeiro de 2010 e dezembro de 2011, os fluxos financeiros privados a entrar na economia portuguesa registaram uma queda semelhante.

No primeiro semestre de 2011, após um período de um ano em que as taxas de juro da dívida pública a 10 anos quase duplicaram, as dúvidas dos investidores acabaram por se traduzir na interrupção da capacidade do país para obter financiamento nos mercados internacionais (Gráfico 5). Tornou-se, deste modo, inevitável o recurso a financiamento institucional, sujeito a um programa de assistência negociado com a União Europeia e o Fundo Monetário Internacional.

Gráfico 5. Interrupção do financiamento

Fonte: Banco de Portugal e Reuters

3. Programa de ajustamento proporciona trajetória de reequilíbrio da economia portuguesa (2011-2018)

A execução do programa de assistência económica e financeira e o período que se lhe seguiu trouxeram progressos assinaláveis:

• O défice orçamental reduziu-se significativamente e a dívida pública iniciou uma trajetória de decréscimo (Gráfico 4);
• E o setor privado iniciou um processo de desalavancagem;
• O setor bancário encontra-se mais robusto, com maior liquidez, melhor solvabilidade e apresentou, no período mais recente, um aumento da qualidade dos ativos (Gráfico 6).

Gráfico 6. Rácio crédito/depósitos

Fonte: Banco de Portugal

A desalavancagem dos diferentes setores da economia e a resposta muito positiva do setor exportador, que cresceu mais de 60% entre 2009 e 2017 (Gráfico 7), permitiram inverter o saldo deficitário da balança corrente e colocar a dívida externa numa trajetória de redução (Gráfico 8).

Gráfico 7. Evolução real do PIB e componentes da procura, Índice 2008=100

Fontes: INE e Banco de Portugal 

(p) – projeções do Banco de Portugal subjacentes ao Boletim Económico de dezembro de 2018.

Gráfico 8. Balança corrente e de capital, Percentagem do PIB

Fontes: INE e Banco de Portugal

Apesar do inquestionável progresso, é importante que as correções prossigam.

O grau de endividamento da economia e a qualidade dos ativos nos balanços das instituições de crédito têm evoluído favoravelmente, mas é necessário que os progressos continuem. No terceiro trimestre de 2018, a dívida do setor privado permanecia em 167% do PIB, a dívida pública em 125% do PIB e os empréstimos non-performing correspondiam ainda a 11% do total de empréstimos (Gráfico 9).

Gráfico 9. Rácio de empréstimos non-performing, Percentagem dos empréstimos totais

Fonte: Banco de Portugal

Todo este contexto gera vulnerabilidade e incerteza, condicionando o investimento. Torna-se portanto imperativo manter a disciplina orçamental e prosseguir o processo de desalavancagem do setor privado e o fortalecimento dos balanços dos bancos.

A história dos últimos 25 anos ensina-nos que os desequilíbrios foram gerados pela conjugação de endividamento excessivo e fraco crescimento potencial. Não basta, por isso, persistir na redução dos níveis de endividamento: é necessário gerar crescimento económico sustentado.

4. Como evoluir para um modelo de crescimento económico sustentado na área do euro?

Ao longo da última década, o PIB per capita português manteve-se 30 a 40% abaixo da média da União Europeia, sem convergir com as economias mais ricas. 

Uma trajetória de crescimento duradouro e de convergência com os parceiros europeus depende da nossa capacidade para gerar e manter níveis de emprego elevados, ou seja, níveis de emprego que não dependam de uma procura insustentável, nomeadamente pública. Depende, simultaneamente, da nossa capacidade para alcançar níveis mais elevados de produtividade, ou seja, um maior valor acrescentado por ativo (Gráfico 10).

Gráfico 10. Produtividade e crescimento potencial

Fontes: INE e cálculos do Banco de Portugal.

(p) – com base em projeções

Notas: Estimativas do Banco de Portugal baseiam-se em função de produção Cobb-Douglas. Produtividade total dos fatores corresponde à versão filtrada (HP) do resíduo de Solow. Taxas de variação anual calculadas através das diferenças da série logarítmica.

Só assim seremos capazes de, por um lado, aproximar os níveis de remuneração dos nossos trabalhadores dos padrões europeus e, por outro lado, assegurar o financiamento do Estado social, num contexto de evolução demográfica desfavorável. Com efeito, a nossa população está a envelhecer consideravelmente: o número de cidadãos com mais de 64 anos de idade por cada 100 cidadãos com idade entre 15 e 64 anos aumentou de 22, em 1995, para 33, em 2017. Este envelhecimento coloca desafios importantes ao financiamento do sistema de pensões (Gráfico 11). 

Gráfico 11. Índice de dependência de idosos, Projeções

Nota: Rácio entre o número de pessoas com mais de 64 anos de idade e o número de pessoas com idade entre os 15 e os 64 anos. 

Fonte: Eurostat

O desafio com que estamos confrontados é, então, o de acionar as ‘alavancas’ do emprego e da produtividade. De entre essas ‘alavancas’, destacaria, para nossa reflexão, quatro que estão particularmente relacionadas com a capacidade produtiva das empresas:

• Os níveis de capital por trabalhador, ou intensidade capitalística;
• As competências dos trabalhadores;
• A adequação, qualidade e robustez dos modelos de gestão;
• E, finalmente, o ecossistema de inovação. 

4.1. Intensidade capitalística

Portugal apresenta níveis historicamente baixos de capital por trabalhador (Gráfico 12). A evolução desfavorável do investimento empresarial durante a crise, com uma redução de 34% entre 2008 e 2013, contribuiu para agravar essa escassez de capital. 

Gráfico 12. Capital e PIB por trabalhador, Média 2007-2016, Milhares de euros

Fonte: Tema em destaque “Reafetação de recursos e produtividade total dos fatores em Portugal”, Boletim Económico de outubro de 2018, Banco de Portugal.

É, por isso, crucial aumentar o investimento e aproveitar essa recuperação para aprender com os erros passados, fazendo um escrutínio muito mais exigente dos projetos de investimento. As infraestruturas e serviços de apoio estão disponíveis, os investimentos no setor não transacionável foram feitos, há agora que rentabilizá-los, criando capacidade no setor transacionável da economia.

A recuperação do investimento é, contudo, condicionada pelo (ainda) elevado nível de endividamento e pela reduzida taxa de poupança que a economia portuguesa evidencia. No segundo trimestre de 2018, Portugal era ainda das economias da União Europeia com empresas não-financeiras mais alavancadas. Já a taxa de poupança dos particulares foi, no ano terminado nesse trimestre, de 4,5%, muito abaixo dos 9,9% da União Europeia. 

Isto significa que o aumento do investimento terá necessariamente de ocorrer por via do reforço dos capitais próprios das empresas, seja pelos atuais acionistas, seja pela entrada de novos acionistas, nacionais ou estrangeiros. 

4.2.Competências dos trabalhadores

Em Portugal, as competências dos trabalhadores têm melhorado consideravelmente nos últimos anos. A título de exemplo, a percentagem de pessoas com idades entre os 25 e os 34 anos que completaram o ensino secundário aumentou, em Portugal, de 33 para 70%, entre 1995 e 2017, aproximando-se significativamente da média da União Europeia, que rondava os 84% em 2017. 

Permanecem, apesar de tudo, hiatos em relação às médias europeias, pelo que é necessário continuar a melhorar a educação formal dos nossos trabalhadores. Em particular, os trabalhadores com mais anos de trabalho, que têm menos qualificações, têm muito a beneficiar de formação ao longo da vida, que lhes permita reconverter as suas competências e, assim, aproveitar da melhor forma os empregos do presente e do futuro.

4.3.Adequação, qualidade e robustez dos modelos de gestão

Para que a combinação de capital e trabalho resulte em produção desejada e valorizada pelo mercado, necessitamos de um empreendedor, de uma organização e de um modelo de gestão. 

O modelo de gestão reflete o modo como o gestor articula o ambiente, a organização e a estratégia. Isto é, o modelo de gestão define uma organização, que desenha uma estratégia, de forma a tirar o melhor partido, e mesmo influenciar, o ambiente que a rodeia. 

Estudos académicos largamente conhecidos, nomeadamente da autoria do Professor John Van Reenen, que esteve recentemente no nosso país, a convite do Banco de Portugal, estimam que cerca de 30% das diferenças na produtividade entre países são explicadas por diferenças na qualidade da gestão (Gráfico 13).

Gráfico 13. Correlação entre medida de práticas de gestão e PIB per capita

Fonte: Management, Productivity and the Wealth of Nations, Keynote lecture na 9.ª Conferência do Banco de Portugal "Desenvolvimento económico português no espaço europeu"

Neste domínio, o nosso país tem uma boa margem de progressão, como fica patente na mais recente edição do Global Competitiveness Index, publicado pelo World Economic Forum. Neste índice, há ainda 15 economias da União Europeia à frente da economia portuguesa. Na lista de indicadores em que o nosso país obtém pior classificação, contam-se alguns intimamente relacionados com os modelos de gestão, nomeadamente 

• a atitude perante o risco, em que ocupamos a posição 80 em 140 economias,
• a predisposição para delegar autoridade – posição 70 em 140 –
• e a integração de ideias disruptivas – posição 46 em 140.

Precisamos, portanto, de modelos de gestão que promovam a abertura ao risco e que favoreçam a descentralização da decisão. Empresas com gestão mais descentralizada serão, certamente, mais abertas à disrupção e, por isso, mais inovadoras.

4.4. Ecossistema de inovação

A promoção da inovação é precisamente a quarta e última ‘alavanca’ de produtividade que gostaria de salientar.

A capacidade de inovação das economias depende de todo um ecossistema de fatores, dos quais destacaria três. 

Em primeiro lugar, depende da existência de uma cultura de mérito e empreendedorismo e da capacidade da sociedade para lidar e aprender com o fracasso. A inovação é um processo contínuo, cujos frutos podem demorar muitos anos a surgir, com elevada probabilidade de insucesso no final desse percurso. O erro é, portanto, parte integrante da inovação – o seu papel é o de selecionar as melhores ideias. 

Em segundo lugar, a capacidade de inovação de uma economia depende da difusão do conhecimento junto do tecido empresarial e da capacidade das empresas para incorporar esse conhecimento, seja na geração de novos produtos ou de novos processos de produção – a chamada “inovação radical” –, seja na melhoria dos produtos ou processos já existentes – a chamada “inovação incremental”. 

Finalmente, e em terceiro lugar, a capacidade de inovação depende também da adequação do sistema financeiro, em particular do mercado de capitais, ao financiamento de projetos inovadores. O financiamento de inovação radical ou de startups está longe de se adequar à missão primordial do sistema bancário porque os processos de inovação têm maturidades longas e apresentam risco e taxas de insucesso elevados. O financiamento dos processos de inovação requer operadores especializados e um quadro institucional adequado à participação nestes riscos. Em Portugal, estes operadores especializados estão ainda pouco desenvolvidos e têm possibilidades limitadas de se associar a operadores estrangeiros de maior dimensão.

Conclusão 

Identificados alguns dos principais constrangimentos ao crescimento potencial da economia portuguesa, concluiria com algumas notas, necessariamente breves, sobre o contributo que as políticas públicas podem dar para o aumento da produtividade. 

Desde logo, a adoção de um quadro legal e institucional indutor de um ambiente de negócios atrativo é crucial para estimular o investimento produtivo. O ambiente de negócios deve facilitar uma afetação eficiente e flexível dos recursos disponíveis e propiciar uma redução dos níveis de incerteza com que os agentes económicos operam. 

Estabelecido um contexto promotor de eficiência, políticas públicas mais específicas podem incluir

• a evolução contínua do sistema educativo, não esquecendo a adequação permanente das competências ao mercado de trabalho e o alargamento de alguns currículos a competências transversais, como a liderança, as relações interpessoais ou a resolução de problemas;
• a promoção de redes entre centros produtores e difusores de conhecimento, centros de desenvolvimento tecnológico e centros de requalificação, que promovam a identificação de ameaças e oportunidades, bem como o acompanhamento dos fatores determinantes da competitividade;
• a promoção de condições favoráveis ao investimento em inovação, através, por exemplo, da criação de hubs ou clusters de empresas beneficiárias destes investimentos;
• a promoção de processos eficazes de insolvência e recuperação de empresas;
• ou até a promoção da já mencionada adequação, qualidade e robustez dos modelos de gestão; num tecido produtivo como o nosso, muito povoado por empresas familiares em transição para a 3.ª geração (Gráfico 14), importa pensar como podemos conciliar a profissionalização da gestão com a propriedade familiar da empresa; tal pode ser alcançado, por exemplo,
  - revisitando o tratamento fiscal da distribuição de resultados, para promover um equilíbrio adequado entre distribuição de resultados e reinvestimento de lucros;
  - generalizando a obrigatoriedade de apresentação de contas auditadas por parte das empresas, de forma a providenciar ao gestor a transparência e a imunidade necessárias para contrabalançar os interesses dos vários stakeholders em prol da empresa;
  - e desenvolvendo e disponibilizando a figura padronizada da “holding familiar”, através da tipificação jurídica de um modelo de gestão centralizada das participações sociais dos membros de uma família, ajustado às especificidades das empresas familiares e de fácil acesso por empresas de menor dimensão.

Gráfico 14. Distribuição das sociedades por quotas por idade, Portugal, 2017, Percentagem

Fonte: Banco de Portugal.

Mas os agentes privados também têm um papel a desempenhar na promoção da produtividade. O primeiro passo é precisamente promover espaços de reflexão como este. Acredito que algumas destas ‘alavancas’ de produtividade sejam particularmente caras a uma associação como a APCER, que se dedica à capacitação das organizações com ferramentas de gestão que lhes permitam demonstrar a conformidade de produtos, serviços e processos com normas nacionais e internacionais. 

Cabe-nos, agora, refletir sobre os ensinamentos da experiência passada e perceber o que cada um de nós pode fazer, no terreno, em prol de um Portugal mais eficiente e mais equitativo.

Congratulo novamente a APCER pela iniciativa e estou naturalmente disponível para responder às questões ou observações que entendam fazer.

Muito obrigado.