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Intervenção de abertura do Vice-Governador, Luís Máximo dos Santos, na Conferência OMC: 25 anos

1. Muito bom dia a todos. 

Cumprimento a Senhora Professora Paula Vaz Freire, os Senhores Professores Miguel Moura e Silva e Pedro Infante da Mota, bem como os distintos oradores e todos os participantes nesta Conferência.   

Antes de mais, agradeço o convite que me foi dirigido para estar convosco. Segundo uma afirmação muito conhecida, nunca se deve voltar a um local onde se foi feliz. E eu fui feliz na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (FDUL), em muitos momentos do meu percurso como estudante e, depois, como docente durante mais 20 anos.   

Sucede, porém, que eu não me sinto a voltar, pois considero que, verdadeiramente, não cheguei a sair. Ora, não se pode voltar a um local de onde nunca se saiu. E julgo não ser caso único. O conhecimento, a formação académica, a experiência de vida, as amizades que adquirirmos nesta casa nunca saem de nós. Estão connosco em permanência quando se trata de grandes instituições universitárias, como é o caso da FDUL. 

Da FDUL pode dizer-se o mesmo que Fernando Pessoa escreveu para uma campanha publicitária da Coca-Cola que nunca chegou a realizar-se: primeiro estranha-se, depois entranha-se.

Gostaria também de felicitar os organizadores da Conferência, visto tratar-se de uma iniciativa do maior interesse e oportunidade e que só é possível porque a FDUL soube desenvolver, ao longo dos anos, os estudos sobre comércio internacional, que tiveram no Prof. Paulo Pitta e Cunha um pioneiro, coexistindo hoje várias gerações de professores e investigadores da mais elevada craveira. 

2. Tive ocasião de dizer há alguns dias, numa conferência organizada pelo Banco de Portugal sobre os 20 anos do euro, que o ano de 2019 é um ano rico em efemérides e dei, como exemplos, além da que estávamos a evocar, os cem anos da criação da Organização Internacional do Trabalho, os setenta e cinco anos da realização da Conferência de Bretton-Woods e os vinte e cinco anos da conclusão do Ronda do Uruguai, que criou a Organização Mundial do Comércio (OMC), com início de funções em 1 de janeiro de 1995, aniversário que, precisamente, constitui o mote desta conferência. 

Todos esses acontecimentos - referi então - são muito distintos entre si mas têm um traço comum a uni-los: a ideia de que a cooperação e a integração económica internacional são instrumentos positivos para prosseguir o bem-estar dos povos, a convicção de que a existência de uma ordem internacional, que faça imperar o direito sobre a pura lógica da força, é algo precioso para a paz internacional. 

Ora, perante a crise do sistema comercial multilateral – que dura há muito e tem vindo a agravar-se - é fundamental debater todos os seus problemas sem tabus nem pré-juízos, estimular o debate académico e cívico, questionar velhas e novas verdades, refletir sobre onde chegámos, perspetivar para onde queremos ou podemos ir, num contexto tão complexo e desafiante como é o atual. Esta conferência com dois dias de duração e tão ilustres oradores é, seguramente, uma excelente oportunidade para fazer esse debate.   

3. A entrada em funcionamento da OMC foi, indubitavelmente, um acontecimento de enorme alcance no plano político e económico internacional. 

O fim da Guerra Fria e o advento da globalização criaram as condições para que, a partir do precioso legado do GATT (que constituiu a mais duradoura e bem-sucedida organização qualificada como “provisória” que conheço), a OMC pudesse nascer, materializando, muitos anos depois e em novos moldes, o frustrado projeto da criação da Organização Internacional de Comércio, em 1948. 

As expetativas que gerou foram enormes, à medida, afinal, do l’air du temps desse período. Havia, é verdade, boas razões para isso, tal foi a dimensão do passo dado com a conclusão das negociações da Ronda do Uruguai, cujos resultados globais elevaram o sistema comercial multilateral para outro patamar comparativamente ao sistema do GATT. Mas a uma parte desse otimismo não foi estranho o conceito, à época muito em voga, de “fim da História”, sustentado por Francis Fukuyama. 

Ora, vinte e cinco anos depois, verificamos – nuns casos com espanto, noutros com grande satisfação e em demasiados com profunda desorientação -, que afinal, a História não acabou mesmo. 

4. Embora a falta de resultados concretos seja um dos elementos da crise da OMC, as suas causas vão muito para além disso. O Acordo sobre a Facilitação do Comércio, que entrou em vigor em dezembro de 2017, conquanto importante, não é, evidentemente, suficiente para escamotear a profunda falta de resultados da OMC, em especial, perante a total incapacidade de concluir a Ronda de Doha. A incapacidade de fechar um acordo no âmbito da Ronda de Doha impressiona negativamente, mas a crise atual da OMC é muito mais do que uma crise decorrente da falta de resultados concretos. 

A crise da OMC e, consequentemente, do sistema comercial multilateral, radica em fatores profundos e não é hoje negada por ninguém, o que é, aliás, um bom sinal. Muito pior seria, na verdade, pensar que estamos perante meras nuvens passageiras, passíveis de fácil inversão, por exemplo, com a mudança de uma liderança política neste ou naquele país, por mais importante que seja. 

Muito positivo é também o facto de existiram já varias propostas de reforma, designadamente, mas não só, ao nível da União Europeia.  

De facto, a raiz dos problemas reside no facto de desde 1995 o mundo ter mudado profundamente enquanto a OMC se manteve igual[1].  

Nos últimos vinte e cinco anos, a China tornou-se membro da OMC (em 2001), surgiu, de modo progressivo mas imparável, uma nova geoeconomia e uma nova geopolítica, as relações de poder no plano internacional alteraram-se profundamente, vive-se numa revolução tecnológica permanente, o processo de transformação digital está a repercutir-se em todos os domínios da vida económica e social a uma enorme velocidade e, portanto, tudo isso significa que a natureza e as características do comércio internacional e da economia mundial são hoje muito distintas do que eram em 1995. 

Com uma agravante no que diz respeito a esse desajustamento: é que a OMC começou a funcionar em 1995 mas muitas das regras substantivas do comércio internacional resultantes da Ronda do Uruguai têm uma origem ainda mais distante no tempo, visto que foram negociadas na segunda metade da década de 1980, pois a ronda negocial iniciou-se em 1986.  

Se é um facto que em função da evolução das características da economia mundial e do comércio internacional a aplicação das regras materiais da OMC se tornou mais complexa, não deixa de ser interessante verificar que a crise mais grave veio a dar-se no plano institucional, mais concretamente no âmbito do sistema de resolução de litígios, em particular no que diz respeito ao chamado Órgão de Recurso. 

Trata-se, como todos sabemos, do bloqueio que o Governo dos Estados Unidos adotou, a partir de 2017, relativamente à designação de membros para o Appellate Body, que levará a que dentro de poucos dias – mais concretamente a partir de 11 de dezembro -, o referido órgão deixe de reunir as condições estatutárias para continuar a funcionar, ficando assim paralisado e totalmente ineficaz, por inoperativo, o sistema de resolução de litígios da OMC. Desde julho de 2017 que nenhuma nomeação é feita, estando, portanto, o Órgão de Recurso com uma composição cada vez mais reduzida à medida que cessam os mandatos dos membros em funções.  

Ora, esta crise, para além de grave em si mesma, é muito simbólica e reveladora, na medida em que se centra na questão essencial da rule of law no plano internacional. 

O sistema de resolução de litígios da OMC foi saudado – a meu ver justamente – como um dos resultados mais relevantes da Ronda do Uruguai. Em 1997, tive, aliás, ocasião de escrever sobre o tema[2], fazendo o seu elogio condicionado às cautelas que teriam de existir contra o seu uso excessivo ou inapropriado, alertando para os riscos de um eventual “frenesim litigante” ou para o irrealismo, no contexto da OMC, de uma visão demasiado jurisidicionalizante ou de “ativismo judicial”.      

E disse também que a complexidade do mesmo o tornava um paraíso para os juristas. Infelizmente, acabou por se tornar num instrumento central na batalha política em torno da OMC.       

O sistema de resolução de litígios, num certo sentido, não desiludiu. O seu funcionamento, em termos globais, tem sido bastante impressivo e, em geral, valorizado positivamente. Entre 1996 e 2017 o Appellate Body proferiu 176 decisões, que têm vindo a ser cumpridas.    

Importa ter presente que os Estados Unidos sempre foram relutantes na aceitação do mecanismo de resolução de litígios. E as críticas ao mesmo são transversais a diversas administrações americanas.

As razões do descontentamento do Governo dos EUA – e de vários outros Estados, diga-se - radicam numa alegada prolação de decisões em excesso de mandato, na invocação de que os membros do Órgão de Recurso estariam desse modo a legislar, criando indevidamente direitos e obrigações novos, algo que só pode acontecer por via de alteração aos tratados. Alega-se, também, que havendo ultrapassagem do mandato, não há um instrumento para corrigir essa situação. E invoca-se, igualmente, uma excessiva morosidade decisória, demonstrada pelos casos em que tem sido ultrapassado o prazo máximo estabelecido para proferir a decisão. 

Se - e em que medida - tais razões são ou não procedentes, é um bom tema para análise nesta conferência. 

Em qualquer caso, esta posição de força dos Estados Unidos tem levado a que surjam propostas para uma eventual alteração das regras da OMC, incluindo quanto ao sistema de resolução de litígios, e não é impossível que seja esse mesmo o objetivo último das posições dos Estados Unidos, ninguém ignorando, contudo, que qualquer acordo nesse sentido será muito difícil de obter.     

5. Por trás de todas estas divergências, está, evidentemente, o facto de o sistema comercial multilateral se encontrar em tensão, por força dos conflitos comerciais dos Estado Unidos com a União Europeia e, muito especialmente com a China, no quadro da competição global entre esses dois países. 

Conseguirá o multilateralismo sobreviver a esse gigantesco conflito?

No meu entender, sim, desde logo porque há uma forte interdependência económica entre os Estados Unidos e a China. Nenhuma guerra, mesmo comercial, é infinita, e a pressão para a negociação é tanto mais forte quanto nenhum dos contendores pode sair como um claro vencedor. Pelo contrário, trata-se, claramente, de uma situação em que todas as economias terão muito a perder.  

Não se me afigura realista pensar que seja possível a algum país prescindir do sistema comercial multilateral. Todos os conflitos conduzem a novos equilíbrios, podendo ser mais ou menos difíceis de alcançar e gerar mais ou menos custos pelo caminho. O objetivo de um reformista é criar espaço para que as reformas surjam, facilitando, assim, o surgimento de novos patamares de equilíbrio.   

O comércio internacional é fundamental para a promoção do bem-estar económico. A disrupção nos fluxos do comércio internacional, qualquer que seja a sua natureza, é profundamente perturbadora da estabilidade económica e política. 

O Banco de Portugal, por exemplo, tem assinalado, em vários relatórios, os riscos que resultam das tensões comerciais entre os Estados Unidos, a China e a União Europeia. Riscos para o crescimento económico nacional e mundial e, consequentemente, para a estabilidade financeira no plano nacional e no plano global. 

Apesar da sua crise, não é possível prescindir da OMC.   

Pode ser mais ou menos liberal[3], mas tem de haver uma ordem comercial mundial, um enquadramento jurídico global para as relações comerciais internacionais. 

Outro cenário não é credível, muito menos no mundo dos nossos dias. Nenhum Estado, pelo menos por um período longo, está preparado ou deseja viver sem um grau mínimo de previsibilidade e segurança jurídica no plano do comércio internacional.  

A OMC está, pois, condenada a reformar-se no interesse de todos os seus membros. Ao realizarem esta conferência, os seus organizadores assumem, no plano das ideias, um contributo para que assim seja. 

Muito obrigado pela vossa atenção.


[1] Nesse sentido, cf. Simon J. Evenett, Triage? Assessing the EU’s Modernization Proposals for the WTO, in Intereconomics 2018, Leibniz Informtion Centre for Eeconomics, p.255.   

[2] Cf. Luís Máximo dos Santos, “O Mecanismo de Resolução de Litígios da OMC: Um Elogio Merecido?”, in A Organização Mundial de Comércio e a Resolução de Litígios, FLAD, 1998, pp. 53-64.

[3] A esse respeito, saliente-se o desafiador ponto de vista de Rorden Wilkinson, que, muito embora não subscreva, não deixa de ter alguma pertinência: “Despite a prevailing perception and attendant rhetoric to the contrary, the WTO is not about free trade; nor has it, or the GATT, ever been. It has always been, and remains, a political institution constructed and deployed to serve a particular purpose. It is about facilitating and entrenching in international law political bargains that enable the economic agents of participating governments to pursue opportunities in some markets while protecting others.”. Cf. Rorden Wilkinson, The WTO – Crisis and the governance of global trade, Routledge, 2006, p. 17.