Lisboa, 10 de abril de 2015

Exma. Senhora Ministra de Estado e das Finanças,
Minhas Senhoras e meus Senhores,

Gostaria, antes de mais, de agradecer o convite da Senhora Ministra para fazer a intervenção de abertura neste seminário em que se pretende refletir sobre as políticas e o quadro de governação necessários para assegurar a prosperidade na Europa, reflexão cuja oportunidade é tal que me dispenso de enfatizar.

Os últimos anos foram de profundas mudanças na Europa. Em muitos casos, estas mudanças foram para além do que se pensava possível pouco tempo antes. Contudo, o que se conseguiu até agora não é suficiente para assegurar, de forma sustentada, a prosperidade da economia europeia e de todos os seus Estados-Membros. A meu ver, este é o momento apropriado para pensarmos as questões de longo prazo e para discutirmos o que falta na União Económica e Monetária (UEM) para que esta possa funcionar sem grandes sobressaltos.

A UEM resulta de uma partilha de soberania entre Estados-Membros. A sua construção assenta na permanente negociação e na aproximação de posições diferentes à partida, salvaguardando as culturas e as identidades nacionais e, ao mesmo tempo, garantindo o sentido de pertença e de grupo. Isto implica um quadro institucional com grande capacidade para entender e gerir diferenças e assegurar a articulação entre o interesse do todo e as especificidades das partes de forma a garantir que o todo é superior à soma das partes.

Na abertura deste seminário, e no âmbito da reflexão sobre o quadro de políticas e de governação necessário para assegurar a prosperidade na Europa, gostaria de deixar cinco mensagens.

A primeira mensagem é que a resposta europeia durante a crise foi, na maioria das vezes, reativa, tardia e construída a partir de perceções nacionais dos problemas enfrentados pela União e, em particular, pela área do euro.

Efetivamente, durante a crise vieram à tona dois tipos de enviesamentos do processo de decisão da União Monetária:

• • Um enviesamento reativo do processo de decisão: os problemas não foram antecipados e, numa primeira fase, houve mesmo uma tendência para a sua negação. Daí resultaram um reconhecimento tardio dos problemas e um adiamento da disponibilidade para, em conjunto, refletir sobre as causas e as respostas que os mesmos requeriam. Por exemplo, em 2010, no início da crise da dívida soberana, houve uma grande dificuldade em reconhecer que estávamos perante um problema comum;
• • Um enviesamento nacional na caracterização e na avaliação dos problemas: ou seja, uma tendência para percecionar os problemas dos outros e a sua resolução a partir da sua própria situação, isto é a partir da situação específica de cada país. Dito de outra forma, partiu-se da avaliação das partes para a avaliação do todo e não, como seria desejável, da avaliação da situação do todo e da sua interação com cada uma das partes. Como é sabido, o todo é maior do que a soma das partes, pelo que a visão do todo a partir da perceção de uma das partes é, necessariamente, redutora e enviesada. Durante a crise foi notória a tendência para cada um dos Estados-Membros transportar para a discussão ao nível do grupo as suas próprias formas de ver os problemas e os seus a priori relativamente aos mesmos. Neste contexto, os problemas particulares e a especificidade das visões tenderam a sobrepor-se à visão do global. Em consequência, verificou-se a contaminação do equilíbrio entre os Estados-Membros pela lógica da dimensão relativa, o que é contrário à lógica fundadora da União Europeia.
  Não podemos ter uma UEM com um quadro institucional que, em vez de promover a resolução dos problemas, os agrava, e em alguns casos os torna autorrealizáveis (self-fulfilling). Neste caso, os custos dos ajustamentos são consideravelmente agravados, tanto do ponto de vista de cada uma das partes em causa como do ponto de vista do grupo, seja a área do euro, seja a União Europeia.

A segunda mensagem é que as regras constitucionais contidas nos Tratados são a base da confiança recíproca entre os Estados-Membros que deram corpo à União Europeia.

As regras que formam a base da confiança mútua da UEM estão consagradas nos Tratados, englobando desde os critérios de convergência de Maastricht e os Estatutos do Banco Central Europeu, no que diz respeito aos objetivos da política monetária e da estabilidade financeira, até aos limites para os défices orçamentais e para a dívida pública inscritos no Tratado sobre a Estabilidade, Coordenação e Governação. Com situações económicas, sociais, culturais e políticas tão diversas, os países europeus tinham de basear a sua noção de pertença e, por consequência, a confiança recíproca em regras que garantissem o equilíbrio da relação entre os membros do grupo, eliminando tanto o risco de hegemonia/dominação como o risco moral (a tentação de free riding). Isto é, a partilha de soberania, agravada por diferentes preferências reveladas e diferentes enquadramentos e culturas institucionais, impôs a necessidade de identificar condições mínimas necessárias para o funcionamento da União Monetária.

O que significa que o grupo teve de se dotar de regras que não derivam de princípios de sustentabilidade do mercado mas sim da necessidade de instalar e fazer funcionar mecanismos de confiança recíproca autoimpostos. A observância destas regras, que designarei de constituintes, é basilar para a sobrevivência e o desenvolvimento do todo, isto é, do grupo, e, por isso, estas regras só podem ser alteradas por decisões da mesma natureza. O seu cumprimento é fundamental para não pôr em causa o grupo.

As regras derivadas, como, por exemplo, as constantes do Pacto de Estabilidade e Crescimento ou do Procedimento relativo aos Desequilíbrios Macroeconómicos, têm uma natureza diferente das regras constituintes, dado que não são pedras angulares da sobrevivência do grupo. Trata-se de regras instrumentais para a resiliência do grupo quando, por circunstâncias endógenas ou exógenas, o todo ou as partes se afastam do cumprimento das regras que suportam a agregação do grupo e, em particular, que fundamentam a confiança recíproca entre os seus membros. Muito embora também resultem de uma decisão do grupo, podem assumir diferentes formas em função das circunstâncias específicas que o todo e/ou as suas partes atravessam, desde que sejam consistentes com as regras basilares ou constituintes. As regras derivadas podem ser aplicadas com alguma flexibilidade, desde que não coloquem em causa a observância, a prazo, das regras basilares do grupo. Por isso, podem variar com a conjuntura social e económica do todo e das suas partes, nomeadamente ao concederem um prazo mais curto ou mais longo de convergência para o cumprimento das regras de pertença ao grupo. Tal decisão cabe ao grupo, em função da necessidade de assegurar a convergência das partes para o cumprimento dos princípios em que assentam os níveis já alcançados de esforço partilhado e, por consequência, as exigências de confiança recíproca.

Esta clarificação é, a meu ver, muito importante, porque não é o mercado que disciplina a UEM, mas os seus membros, com base nas regras com que se comprometeram. Até 2010, a Europa foi condescendente na aplicação das regras, porque admitiu que os mercados vigiavam e disciplinavam; por sua vez, os mercados foram condescendentes na avaliação das situações económicas dos Estados-Membros, precisamente porque assumiram que havia regras que seriam cumpridas. Estas posições geraram um equívoco: que seria possível o todo funcionar sem o respeito das regras constituintes pelas suas partes. Esta situação de engano recíproco não se pode repetir.

A terceira mensagem que quero veicular é que as regras e os procedimentos operacionais devem promover a resiliência das trajetórias de sustentabilidade em resposta a choques.

É hoje claro para todos nós que a estabilidade e a prosperidade da área do euro como um todo dependem da estabilidade e da prosperidade de cada um dos seus membros.

Assim, no plano nacional, é fundamental que os Estados-Membros adotem políticas que suportem um crescimento económico sustentado a médio prazo, o que significa assegurar:

• (i) Sustentabilidade das contas externas;
• (ii) Sustentabilidade da dívida pública;
• (iii) Sustentabilidade da dívida privada;
• (iv) Coesão socioeconómica expressa em níveis de emprego alinhados com a dimensão da população ativa, em níveis de produtividade e de rendimento alinhados com as aspirações de consumo público e privado e na capacidade de prover solidariedade à população dependente e/ou excluída do mercado de trabalho, transitoriamente ou de forma duradoura.

Para atingir estes objetivos é necessário implementar políticas orçamentais contracíclicas, políticas macroprudenciais que limitem o endividamento dos agentes económicos privados e políticas de rendimentos que salvaguardem a competitividade da economia. Isto significa que é necessário criar um quadro institucional que assegure que a formação de salários e preços tem simultaneamente em conta o objetivo de estabilidade nominal da política monetária, a salvaguarda da competitividade das empresas dos setores transacionáveis e a atração do investimento – que, por um lado, aumenta a produtividade e, por outro, alarga a base produtiva e, por consequência, as oportunidades de criação de mais emprego e de emprego com maior valor acrescentado por ativo. Uma dinâmica virtuosa desta natureza pressupõe: i) a implantação de um quadro institucional que garanta, no quadro de uma negociação setorial e de empresa, o alinhamento do crescimento dos salários reais do setor transacionável com o aumento de produtividade do setor; e ii) uma crescente pressão competitiva regulatória que garanta incrementos de eficiência e, por consequência, redução de custos, nos setores não transacionáveis e, em particular, nos setores com níveis reduzidos de contestabilidade. Neste sentido, é também necessário prosseguir com reformas estruturais que removam os obstáculos à concorrência, que criem um ambiente favorável ao desenvolvimento da atividade empresarial, que promovam a absorção do conhecimento e o investimento das empresas em investigação e desenvolvimento. Adicionalmente, é crucial assegurar que a alocação da poupança interna, nomeadamente por via do crédito bancário e de instrumentos de natureza pública, assente em princípios de eficiência e, portanto, no retorno económico-financeiro dos projetos de investimento. Trata-se de uma condição essencial para promover uma afetação eficiente dos recursos e uma otimização do crescimento potencial associado ao volume de poupança disponível.

No plano europeu, é necessário implementar um quadro de acompanhamento e vigilância da sustentabilidade das políticas nacionais (nomeadamente, orçamental e de formação de salários e preços), dotado de instrumentos eficazes de indução de correções. Neste contexto, importa assegurar a resiliência das trajetórias de ajustamento nacionais, isto é, a capacidade da economia – por via dos seus fundamentos macroeconómicos – para retornar a uma trajetória sustentável após desvios causados por choques exógenos, internos e externos, ou por decisões erradas de política económica. Este ponto é particularmente importante na discussão em curso sobre a flexibilidade dos objetivos orçamentais para um dado Estado-Membro. Efetivamente, o que importa é saber se o plano/trajetória de sustentabilidade é resiliente, isto é, se tem mecanismos que induzam o retorno à trajetória que garante as regras constituintes, em que se baseiam o grupo e a ação do todo. Naturalmente, a resiliência é tanto maior quanto melhor for a qualidade do crescimento. Por isso, não há oposição entre a sustentabilidade da consolidação financeira de um dado país e a otimização da sua trajetória de crescimento. Há, por vezes, tendência para confundir meios e objetivos, confundindo, por exemplo, reformas estruturais, que são um meio, com o objetivo de assegurar um crescimento potencial compatível com um aumento da resiliência da trajetória económica e financeira de uma determinada economia. As reformas estruturais que aumentam a resiliência das economias em resposta a choques são as mesmas que garantem: i) um crescimento do emprego compatível com a coesão social a prazo; ii) a sustentabilidade das finanças públicas e iii) uma resposta às evoluções demográficas.

Uma União Monetária dotada de mecanismos de sustentabilidade favorece o crescimento económico, mas não garante a otimização e a sustentabilidade do crescimento do todo. Garante a sustentabilidade das finanças públicas, mas não uma trajetória de crescimento consistente com a taxa natural de desemprego, o que significa que pode coexistir com um equilíbrio subótimo. A natureza das políticas económicas nacionais e a coordenação destas políticas ao nível do todo são indissociáveis da sustentabilidade e da qualidade do modelo de desenvolvimento de cada uma das economias participantes na área do euro. Por isso, é necessário definir, instalar e legitimar um centro de poder que obedeça à lógica de que o todo é superior à soma das partes. Quer isto dizer que é necessário assegurar a instalação e o efetivo funcionamento de um poder coordenador das políticas económicas nacionais que tenha presente não só as partes como a trajetória do produto potencial e do emprego no conjunto da área e que, para o efeito, disponha tanto de meios próprios como de meios indiretos para comandar a procura agregada, o investimento e o produto potencial.

No quadro institucional da União Europeia, este papel deverá ser desempenhado pelo Eurogrupo. Cabe-lhe assumir ser não só o centro de coordenação e de garantia de consistência de políticas nacionais, aplicando todo o manancial de instrumentos que a UE criou, como o centro de otimização da trajetória do todo pela vigilância dos efeitos de repercussão (spillovers) entre as suas partes constituintes. É de referir que se trata de uma alteração de paradigma: exige a passagem da lógica dos instrumentos, financeiros ou regulamentares, para uma lógica das políticas. Até hoje, a União Europeia teve tendência para pensar que bastava criar os instrumentos, porque estes induziriam as políticas, como, por exemplo, no caso do Fundo Social Europeu ou do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional. Contudo, na verdade, os mesmos instrumentos serviram/induziram diferentes políticas e, por consequência, diferentes níveis de eficiência tanto das partes como do todo. A questão tem de ser colocada de modo inverso, ou seja, não são os instrumentos que induzem a otimização das políticas; são as políticas que requerem e justificam os instrumentos, pelo que estes devem ser usados em função da consistência das políticas com o interesse geral.

A quarta mensagem que quero transmitir é que a responsabilidade pela avaliação do cumprimento das regras orçamentais deve ser atribuída a uma entidade independente.

Os orçamentos nacionais são matéria de interesse comum, porque o princípio de sustentabilidade da dívida faz parte dos princípios institucionais consagrados nos Tratados. Sendo uma regra constituinte da União Europeia, tem de ser salvaguardada com independência, tecnicidade e neutralidade.

Assim, considero fundamental estabelecer a nível central uma entidade independente que seja capaz de avaliar e emitir pareceres fundamentados sobre a trajetória de ajustamento orçamental dos Estados-Membros – um “Conselho de Finanças Públicas” Europeu. O “Conselho de Finanças Públicas” avaliaria a conformidade das políticas nacionais com as regras autoimpostas da UEM, mas não interferiria com as escolhas políticas, desde que estas fossem compatíveis com a sustentabilidade a prazo. Isto é, se um país preferir seguir uma linha que favoreça mais a equidade do que a eficiência – eficiência definida no sentido de despesa pública com retorno – não ficaria condicionado por ter de respeitar uma trajetória de sustentabilidade. Há, contudo, que ter consciência de que a trajetória de sustentabilidade não seria a mesma. É necessário encontrar um equilíbrio entre duas situações extremas, que são ambas inviáveis: i) crescer no futuro sem ter criado as condições de consenso no presente e ii) criar as condições de consenso no presente, descurando o crescimento económico futuro. A natureza e qualidade das políticas nacionais afetam o produto potencial de um país e, por conseguinte, a margem de manobra política dentro das regras.

Eventuais medidas de política que fossem identificadas como necessárias no âmbito dos pareceres do “Conselho de Finanças Públicas” teriam de ser decididas pelo Eurogrupo que, como disse, deve ser a instância responsável pela política económica do todo e pela respetiva consistência com as políticas nacionais.

A quinta mensagem que quero sublinhar é que, para agir rápida e decisivamente em situações de crise, precisamos de criar um Fundo Monetário Europeu.

É necessário dar um salto institucional e converter o Mecanismo Europeu de Estabilidade num Fundo Monetário Europeu, de forma a ter um órgão especializado para gerir situações de desequilíbrio com que um Estado-Membro se veja confrontado. Os desequilíbrios podem ocorrer pela adoção de políticas nacionais insustentáveis a prazo, por efeitos assimétricos de choques comuns ou por choques específicos decorrentes de circunstâncias fora do alcance dos responsáveis pela política económica. Para estes casos, é crucial a existência de uma instituição independente dos Estados-Membros, mandatada e capacitada para negociar com o país em causa apoio financeiro com condicionalidade associada. Mandatada, no sentido em que não pode estar dependente da aprovação, pelos parlamentos nacionais, das condições e dos montantes necessários para o efeito; e capacitada, no sentido de dotada de meios tecnológicos e técnicos que permitam uma atuação rápida e informada. O programa de ajustamento deverá ser definido com base numa abordagem de contratualização (e não de imposição) por forma a assegurar a apropriação (ownership) da política pelo país beneficiário. A existência de um Fundo Monetário Europeu contribuiria para que a condicionalidade se convertesse na assunção conjunta de um programa de políticas de ajustamento consistentes entre si e consistentes com a reposição de uma trajetória resiliente de convergência para a observância das regras fundacionais do grupo, que designei como regras constituintes. A criação de um Fundo Monetário Europeu, com um mandato claro, com meios e com independência de atuação em relação aos Estados-Membros e afastando a noção de tutela, estabelece as condições essenciais para a criação de soluções em que todos ganham (win-win), pilar da coesão do todo.

Considerações finais

Para concluir, gostaria de sublinhar que, na reflexão sobre as políticas e o quadro de governação necessários para assegurar a prosperidade na Europa, temos de separar o que é possível do que é desejável. Centrei a minha intervenção no que é possível, mas gostaria de dar nota de uma questão no âmbito do que é desejável, ou seja, do que não é possível no imediato mas que é indispensável a médio prazo. Refiro-me à necessidade de refletir sobre a agilização do funcionamento e a evolução política (upgrade) da Comissão Europeia, com salvaguarda da sua especificidade: o monopólio de iniciativa, a coexistência entre a sua função político-legislativa e executiva e, pedra angular do seu papel institucional, a igual representação dos Estados-Membros no órgão colegial que a comanda. 

A Comissão Europeia é hoje um órgão crítico para assegurar a existência e o funcionamento da União Europeia enquanto todo e fundamental para pensar e projetar no futuro esse mesmo todo. Efetivamente, com o aprofundamento da integração europeia, a Comissão Europeia passou de um órgão fundamentalmente originador da legislação para um órgão que hoje reúne funções executivas e de iniciador de legislação. Na atual arquitetura da Comissão Europeia, a combinação destas duas funções é muito difícil. A meu ver, a Comissão deverá, a prazo, transitar para um modelo de organização interna semelhante ao do Banco Central Europeu. Isto significa ter um Conselho de Comissários composto por um comissário de cada Estado-Membro que, no quadro de uma instância colegial, participará na decisão das orientações de política e das propostas legislativas que delas decorram, e uma Comissão Executiva que se ocupará da gestão do dia a dia e da execução das políticas definidas pelo Conselho de Comissários. A Comissão Executiva seria composta por um pequeno grupo de comissários, proporcional à amplitude dos poderes executivos confiados à Comissão, nomeados numa base rotativa entre os Estados-Membros. Por exemplo, a definição da política de energia ou da política digital europeia deve ser feita por todos os comissários (e não apenas pelo comissário responsável por essas áreas), mas as decisões sobre a compra de um edifício ou sobre a política de pessoal podem ser delegadas na Comissão Executiva.

Neste contexto, é importante revisitarmos o conceito de subsidiariedade, mas no sentido inverso daquele que foi usado no passado (quando foi usado apenas para fazer a devolução de competências para o nível local). Temos de ter um conceito bidirecional, localizando ao nível do todo matérias que estão a ser tratadas de forma dispersa e descoordenada pelas partes, em prejuízo da otimização. O princípio da igualdade entre Estados-Membros tende a ser sacrificado em função do princípio de quem “avança primeiro”, de "quem pesa mais" como, por exemplo, tem acontecido na área da política energética.

Estas são reflexões que têm de ser feitas, embora nos situemos no domínio do desejável, isto é, do médio prazo.

Muito obrigado.

[1] Preparado para apresentação.