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Intervenção de abertura do Governador, Carlos da Silva Costa, no Seminário Jurídico do Banco de Portugal

Intervenção de abertura 1

Boa tarde,

É para mim um grande prazer dar-vos as boas-vindas neste Seminário que pretende contribuir, através de uma perspetiva eminentemente jurídica, para o debate em curso sobre o aprofundamento da União Económica e Monetária (UEM).

A União Europeia encontra-se, mais uma vez, confrontada com grandes desafios que exigem decisões corajosas sobre o percurso futuro do projeto europeu. No atual contexto, importa estar consciente de que existem riscos significativos associados ao adiamento de uma clarificação sobre esse percurso. 

A Europa é atualmente uma realidade mais complexa e heterogénea do que no início da construção da UEM, com um maior número de Estados-Membros e uma menor partilha do objetivo e do sentido dessa construção. Ao mesmo tempo, está dotada de um quadro institucional que não se ajustou ao evoluir do processo de integração.

Seria, pois, um passo importante para a reforma da UEM se a Cimeira da área do euro, a realizar em 14 de dezembro, contribuísse para a necessária clarificação do rumo do projeto europeu. Mas isso só será possível se os líderes europeus tiverem vontade negocial e capacidade de compromisso. E se tiverem visão para pensar no futuro do todo e não apenas nas suas agendas nacionais. Caso contrário, a resolução dos problemas que entravam o funcionamento equilibrado da União Europeia continuará a ser adiada, tornando-a vulnerável a potenciais crises futuras. 

Nos tempos de divisão que atravessamos e à luz da evolução das negociações de dossiers cruciais para a UEM – como seja o da conclusão da União Bancária – devo confessar o meu ceticismo quanto aos avanços concretos que poderão resultar da Cimeira. Para bem do futuro da Europa, espero estar enganado!

A minha intervenção de hoje incidirá sobre a falta de ajustamento do quadro institucional europeu ao evoluir do processo de integração que já referi atrás. Gostaria, a este propósito de destacar três tópicos.

O primeiro tópico que considero exigir reflexão é sobre como salvaguardar o chamado “método comunitário” no atual quadro de maior integração e geometria variável.

O método comunitário, por oposição ao método intergovernamental, é um dos segredos da construção da União Europeia. Assente na interação de três instituições autónomas – a Comissão Europeia, o Parlamento Europeu e o Conselho de Ministros – ele permite à União Europeia funcionar de maneira transparente, eficaz e democrática. 

A introdução do método comunitário resultou do facto de os Estados-Membros terem aceitado, desde o início, que o projeto europeu é uma construção baseada em regras e em disciplina, assente em procedimentos de decisão institucionalizados e codificados, e acompanhada de um quadro institucional claro. Este método resulta em decisões que representam segurança jurídica para os agentes económicos e para os cidadãos em geral, quer pela atuação da Comissão enquanto guardiã do Tratado quer pelo papel do Tribunal de Justiça da União Europeia no escrutínio e garantia do respeito pelo direito europeu.

Nos últimos anos tem-se vindo a assistir a duas derivas importantes face ao método comunitário:

(i) A via da cooperação reforçada

Por esta via, um mínimo de Estados-Membros (nove) é autorizado a instituir uma integração ou cooperação avançada numa determinada área, sem a participação dos restantes países da União Europeia, o que lhes permite avançar com ritmos e/ou objetivos diferentes dos demais. Na área económica e financeira temos como exemplo a autorização dada a este procedimento para a introdução de um Imposto sobre as Transações Financeiras. Ao seguir o caminho da cooperação reforçada é possível contornar posições de bloqueio, mas não se institucionaliza aquilo que deveria ser institucionalizado. 

(ii) A via intergovernamental 

A via intergovernamental foi utilizada por diversas vezes, no passado recente, para tomada de decisões de longo alcance. Desde logo, no contexto da crise financeira, a solução intergovernamental permitiu acelerar o processo decisório e ultrapassar a oposição quando foi necessária a tomada de decisões fundamentais rapidamente.

Entre os exemplos de soluções intergovernamentais seguidas nos últimos anos estão o Pacto Euro+, o Fiscal Compact, o Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE) ou o Acordo sobre as contribuições para o Fundo Único de Resolução.

A escolha da via intergovernamental resulta do facto de ainda não se ter enfrentado o problema de fundo que é a necessidade de transpor para as sucessivas etapas do processo de integração o mesmo método de decisão utilizado à partida. E resulta também de não se querer (e bem) que o método comunitário seja aplicado com a participação daqueles que não fazem parte de um determinado estádio de integração.

No quadro do Conselho, por exemplo, esta necessidade de funcionar de forma diferente em estádios diferentes de integração traduziu-se na criação do Eurogrupo no final de 1997. O Eurogrupo foi criado, de forma ad hoc, para permitir que os ministros das finanças dos Estados-Membros da área do euro pudessem discutir entre si as questões decorrentes das responsabilidades partilhadas relacionadas com o euro. No entanto, o Eurogrupo – que tem natureza informal e funciona no contexto do ECOFIN como modo de legitimação – não resolve o problema de fundo, que é a governação da área do euro. Na mesma linha, assistimos – em 2008 – ao nascimento da chamada Cimeira do Euro, a nível de Chefes de Estado ou de Governo. 

No meu entender, o caminho a seguir deveria ser diferente. O Tratado da União Europeia deveria ter a flexibilidade necessária para transpor as mesmas regras para os diferentes estádios e, por essa via, garantir que o processo de decisão é transparente e a responsabilização democrática está assegurada. 

O segundo tópico que quero abordar está relacionado com o primeiro. Prende-se com a necessidade de termos presente que, sendo as decisões tomadas em sede intergovernamental – sem o enquadramento institucional comunitário – o processo decisório é menos escrutinado e a implementação está sempre dependente da vontade dos Estados-Membros signatários. 

O Mecanismo Europeu de Estabilidade é disso exemplo. Em resultado, em larga medida, da sua natureza intergovernamental, o MEE dispõe de mecanismos de governação e decisórios complexos e morosos e a sua mobilização exige, regra geral, a aprovação de todos os Estados-Membros. 

Em conclusão, defendo que as soluções intergovernamentais atualmente existentes deveriam ser integradas no quadro legal da União Europeia. Esta integração já está prevista para o Fiscal Compact, mas deveria ser alargada a outros acordos.

O terceiro tópico que gostaria de abordar tem a ver com a falta de pilares necessários para garantir a estabilidade e suficiência dos passos de integração que já foram dados.

Na União Bancária, por exemplo, falta um sistema comum de garantia de depósitos e uma responsabilização central pela estabilidade financeira.

Efetivamente, apesar de os dois primeiros pilares da União Bancária estarem implementados e operacionais – o Mecanismo Único de Supervisão, desde novembro de 2014, e o Mecanismo Único de Resolução, desde janeiro de 2016 – ainda falta o terceiro pilar: um sistema comum de garantia de depósitos. A sua ausência deixa a arquitetura da União Bancária desequilibrada, colocando riscos para a estabilidade financeira e contribuindo para perpetuar a ligação entre bancos e soberanos. 

No atual quadro institucional europeu em que temos uma União Bancária incompleta, existe uma assimetria entre quem tem poder de tomar decisões sobre uma instituição bancária e quem tem a responsabilidade pela estabilidade financeira. As autoridades nacionais permanecem responsáveis pela estabilidade financeira, mas a sua atuação está condicionada pelas decisões em matéria de supervisão, de resolução e de aplicação das regras de concorrência que são tomadas no plano europeu.

Também no contexto mais geral da UEM, falta um orçamento centralizado que promova a estabilização macroeconómica e ajude a fazer face a choques económicos assimétricos e a flutuações cíclicas.

Em suma, o método comunitário está cada vez mais enfraquecido, existem instrumentos que foram criados mas cuja mobilização está dependente de consulta intergovernamental e há pilares que faltam na arquitetura da UEM.

Este enfraquecimento do método comunitário reflete-se também num enfraquecimento dos papéis da Comissão Europeia, do Parlamento Europeu e do próprio Tribunal de Justiça da União Europeia.

É por isso importante pugnar por um modelo institucional que replique o método comunitário em todas as fases da integração, em que as instituições sejam fortes, legitimadas e escrutinadas e em que os mecanismos instituídos possam ser acionados sem estarem dependentes da vontade/interesse dos Estados-Membros.

A situação atual da arquitetura da UEM e do seu processo decisório favorece o aparecimento de eixos de decisão hegemónicos, em prejuízo da dinâmica da União Europeia e dos Estados-Membros de menor dimensão.

Termino fazendo votos de que o debate no Seminário Jurídico de hoje possa contribuir para a construção de uma visão tanto quanto possível partilhada sobre os desafios e os riscos com que a União Europeia se defronta e as vias de reforma de que carece urgentemente.

Muito obrigado.

 


1 Preparado para apresentação.

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