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Intervenção de abertura do Governador, Carlos da Silva Costa, na "Banco de Portugal’s 2019 Conference on Financial Stability"

Intervenção [i]

 

É com muito prazer que aqui estou hoje a abrir a Conferência sobre Estabilidade Financeira de 2019 organizada pelo Banco de Portugal. 

Em nome do Banco de Portugal, e em particular da equipa responsável pela organização, gostaria de vos dar as boas-vindas!

Embora esta intervenção de abertura deva ser breve, gostaria de lançar as bases para os debates de hoje destacando o que considero serem as premissas essenciais do mandato de salvaguarda da estabilidade financeira de um banco central e identificando alguns dos riscos com que nos deparamos atualmente.

Como referido recentemente pelo Presidente do BCE, Mario Draghi, “apenas após a crise se verificou um reconhecimento generalizado da importância da dimensão macro da estabilidade financeira" [ii] 

Os bancos centrais desempenham um papel fundamental na salvaguarda da estabilidade económica e financeira. Conduzem a política monetária com o objetivo de garantir que a inflação se mantém baixa e estável e, como reconhecido pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), “estão bem posicionados para conduzir a política macroprudencial, pois têm a capacidade de analisar os riscos sistémicos". [iii]

A crise financeira mundial demonstrou a necessidade de conter os riscos para o conjunto do sistema financeiro através de políticas financeiras específicas. 

Neste contexto, muitos bancos centrais que também têm um mandato de salvaguarda da estabilidade financeira reforçaram as respetivas funções de estabilidade financeira, nomeadamente através da criação de quadros de política macroprudencial.[iv] No entanto, para que funcione de forma eficaz, a política macroprudencial precisa de uma base institucional sólida. 

Como aconselhou o FMI, “[o] quadro institucional deve ser suficientemente sólido para enfrentar a oposição do setor financeiro e as pressões políticas, bem como garantir a legitimidade e responsabilização da política macroprudencial. Deve assegurar que são dados aos decisores de política objetivos claros e as competências jurídicas de que necessitam, assim como incentivar a cooperação de outros organismos de supervisão e regulamentação." [v]

Além disso, devemos igualmente ter presente que o objetivo da estabilidade financeira não é evitar a insolvência de instituições de crédito. 

Enquanto a supervisão microprudencial procura essencialmente proteger as instituições financeiras a nível individual de riscos idiossincráticos e evitar que assumam riscos excessivos, a supervisão macroprudencial toma em consideração as interações entre as instituições financeiras e entre o setor financeiro e a economia real. [vi]

Como reconhecido pelo Mecanismo Único de Supervisão, “[a]s instituições de crédito podem e devem sair do mercado se forem geridas de forma arriscada e não segura ou se forem estruturalmente incapazes de manter a competitividade com base num modelo de negócio sólido".[vii]

Nesses casos, a autoridade responsável pela estabilidade financeira deve estar dotada dos instrumentos necessários para preservar a confiança e garantir que o financiamento da economia não é afetado.

Após a crise financeira mundial, este objetivo foi alcançado mediante a criação de quadros regulamentares de resolução no âmbito dos quais a utilização de fundos públicos é minimizada. Foram criados e concedidos novos poderes e ferramentas – em muitos casos, aos bancos centrais – para assegurar a continuidade das operações críticas das instituições de crédito e preservar valor, enquanto as perdas são principalmente absorvidas pelos acionistas e credores a fim de preservar a estabilidade financeira.

Foram também criadas novas instituições. A criação do Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS) há nove anos foi um marco histórico neste domínio.

Em suma, 

  • Primeiro, a estabilidade financeira é inerente ao mandato dos bancos centrais;
  • Segundo, a supervisão microprudencial é essencial, mas não é suficiente, para salvaguardar a estabilidade financeira. A supervisão macroprudencial é também necessária, devendo ser atribuída às entidades que estão em melhor posição para avaliar os riscos sistémicos, ou seja, os bancos centrais;
  • Terceiro, a fim de conduzir a supervisão macroprudencial e cumprir o respetivo mandato, os bancos centrais devem ser dotados de instrumentos adequados;
  • Quarto, a estabilidade financeira não tem como objetivo evitar a insolvência de instituições de crédito, mas sim preservar a confiança dos depositantes e o financiamento regular da economia. Quadros de resolução e liquidação adequados, incluindo o acesso a fundos públicos, são, por conseguinte, uma parte indispensável do conjunto de ferramentas de gestão de crises.  

Importa também referir que a conjuntura de taxas de juro baixas dos últimos anos pode exigir uma posição mais ativa por parte das autoridades macroprudenciais, por ter contribuído para a acumulação de vulnerabilidades e de riscos para a estabilidade financeira.

 

Permitam-me que aborde agora brevemente o programa de hoje. Desde o seu início, a política macroprudencial foi implementada de forma gradual na Europa num contexto financeiro e económico único, estabelecendo-se como uma área de política económica autónoma, interagindo com outros domínios de política. 

Este tema será abordado nesta conferência, em particular na mesa redonda sobre a interação entre as políticas macro e microprudenciais. 

Como seria de prever, este contexto, caraterizado pelos legados da crise, levou algumas autoridades macroprudenciais a adiar a utilização dos instrumentos macroprudenciais incluídos na legislação da União Europeia (UE) ou a introduzi-los gradualmente ao longo do tempo.

Estas decisões foram tomadas num contexto regulamentar que confere algum poder discricionário às autoridades macroprudenciais, o que lhes permite adaptar a atuação às especificidades de cada país. 

Como esperado, em resultado do poder discricionário exercido pelas autoridades macroprudenciais, juntamente com os diferentes contextos de risco e quadros institucionais de política macroprudencial nos vários países, verificou-se alguma heterogeneidade na atuação das referidas autoridades. 

Estas diferenças refletem-se não só nos tipos de instrumento utilizados, mas também nas metodologias, na calibração e na rapidez de implementação das medidas. Porém, esta é precisamente uma das caraterísticas positivas da política macroprudencial: a adoção de medidas consoante as circunstâncias nacionais específicas.

Com base na informação recolhida pelo CERS, as medidas macroprudenciais implementadas na UE aumentaram de 37 em 2014 para 58 em 2018. Estes dados refletem a crescente intervenção das autoridades macroprudenciais em toda a Europa – incluindo em Portugal – nos últimos cinco anos, lançando as bases para a primeira sessão da conferência de hoje. 

Tomando partido desta crescente experiência, teremos a oportunidade de debater nesta sessão os desafios inerentes à avaliação dos efeitos da política macroprudencial não só em termos do seu impacto sobre o sistema financeiro e a atividade económica, mas também em termos da interação com outros domínios de política.

Outra conclusão interessante que pode ser retirada dos dados do CERS reside no facto de as autoridades macroprudenciais frequentemente preferirem utilizar instrumentos que atuam sobre as condições de concessão de crédito, comummente conhecidos como medidas baseadas no mutuário, nomeadamente para fazer face ao risco sistémico resultante da evolução do mercado imobiliário residencial. 

Como bem sabemos, este risco aumentou na maioria dos países europeus, especificamente em algumas cidades de maior dimensão, como também recentemente sublinhado pelo CERS. 

Dada a comprovada interação entre o mercado imobiliário e o setor bancário, e os bem conhecidos riscos sistémicos subjacentes, dedicamos uma sessão desta conferência à importância sistémica dos mercados da habitação e hipotecário e aos canais de transmissão dos instrumentos macroprudenciais a eles associados. Em virtude da sua dimensão política, é essencial debatermos a melhor forma de conceber e comunicar alguns destes instrumentos a fim de informar o debate público.

Por último, à tarde, centrar-nos-emos igualmente na forma como os elevados níveis de dívida das sociedades não financeiras podem prejudicar a atividade económica e a estabilidade financeira. Este tema é seguramente fulcral para alguns países europeus, dada a ligação subjacente com o aumento significativo dos créditos não produtivos durante e após a crise financeira mundial. 

 

Permitam-me que conclua. 

As autoridades macroprudenciais têm-se mostrado cada vez mais ativas na promoção da estabilidade financeira, apesar dos vários desafios enfrentados durante a sua relativamente curta existência. 

Contudo, a natureza destes desafios alterou-se em paralelo com a retoma da atividade económica, o fortalecimento dos sistemas financeiros, a atuação de outros decisores de política e os sinais de uma inversão do ciclo financeiro, cuja intensidade também depende da situação específica de cada país.

A heterogeneidade entre países persiste e é provável que continue a existir no futuro. Por esta razão, a política macroprudencial é essencialmente específica de cada país. Tal não significa, porém, que nada tenhamos a aprender uns com os outros. Antes pelo contrário, como será demonstrado na conferência de hoje. 

Gostaria de vos agradecer novamente por terem estado aqui presentes hoje. Gostaria de endereçar um agradecimento especial aos nossos oradores e moderadores. Desejo-vos um dia muito agradável e produtivo, com discussões frutuosas tanto nos painéis como fora destes.

 


[i] Preparado para apresentação. 

[ii] Draghi, M. (2019), “Macroprudential policy in Europe”, Intervenção de abertura na quarta conferência anual do CERS, Frankfurt am Main, 26 de setembro.

[iii] FMI (2019), “Monetary Policy and Central Banking Factsheet”, 28 de março.

[iv] IMF (2019), op. cit.

[v] IMF (2019), op. cit.

[vi] Banco Central Europeu (2014), “Micro- versus Macro-prudential supervision: potential differences, tensions and complementarities”, Financial Stability Review – Tema em Destaque C, maio de 2014.

[vii] Supervisão Bancária do Banco Central Europeu (2018), Declaração sobre a apetência pelo risco no âmbito do MUS, 9 de dezembro, disponível em https://www.bankingsupervision.europa.eu/about/mission-statement/risk_ap....

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