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Comunicado de imprensa: Relatório Anual do Conselho de Administração – A Economia Portuguesa

O Banco de Portugal publica hoje o Relatório Anual do Conselho de Administração – A Economia Portuguesa.

Na primeira parte do Relatório, é descrita a evolução recente da economia portuguesa, numa perspetiva estrutural. Na segunda parte, são analisadas as diferentes dimensões do processo de ajustamento em curso, enquadrado pelo Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF).

A análise da evolução conjuntural da economia portuguesa em 2013 foi apresentada no Boletim Económico de abril de 2014.

1. Na primeira década dos anos 2000, a evolução da economia portuguesa caracterizou-se por um baixo crescimento do PIB e pela acumulação de diversos desequilíbrios macroeconómicos, num quadro de problemas estruturais cuja solução foi sendo sucessivamente adiada (ver texto “Evolução recente da economia portuguesa”). Mesmo antes da contração iniciada em 2011, o desempenho da economia portuguesa tinha divergido em relação à média da União Europeia (UE).

2. Vários fatores associados contribuem para explicar a evolução da economia portuguesa:

  • A taxa de participação no mercado de trabalho teve um contributo negativo para o crescimento, em resultado da diminuição das taxas de fertilidade e, mais recentemente, da reversão dos fluxos migratórios líquidos. Pelo contrário, a acumulação do capital humano foi um fator de crescimento, registando-se um progresso assinalável na qualificação média da força de trabalho;
  • A produtividade total dos fatores de produção desacelerou ao longo deste período. Embora não se trate de uma variável diretamente observada, a produtividade total encontra-se fortemente relacionada com os aspetos tecnológicos e institucionais, o que permite inferir que o enquadramento institucional também não potenciou o crescimento;
  • A acumulação do stock de capital, apesar de moderada, foi positiva até ao início da década de 2010. No entanto, o stock de capital por trabalhador em Portugal permanece bastante reduzido quando comparado com o da generalidade das economias avançadas e reflete-se num diferencial negativo de produtividade relativamente a essas economias. A alavancagem induzida pelas baixas taxas de juro e por uma incorreta avaliação do risco resultaram numa afetação ineficiente do investimento, com uma concentração excessiva de recursos em empresas dos setores não transacionáveis.

3. A generalidade dos setores da economia atingiu níveis elevados de endividamento, essencialmente intermediados pelo setor financeiro. No caso dos particulares, esse endividamento destinou-se sobretudo à aquisição de habitação; deste modo, considerando também os ativos reais, a sua riqueza líquida não foi significativamente afetada. No caso das administrações públicas, a adoção de políticas orçamentais de natureza expansionista durante quase todo o período de participação na área do euro conduziu à acumulação de défices orçamentais e, consequentemente, ao aumento do stock de dívida. A redução da poupança interna refletiu-se num aumento expressivo das necessidades de financiamento em relação ao exterior e numa deterioração acentuada da posição de investimento internacional.

4. Em 2010, com a crise das dívidas soberanas na área do euro e a cessação abrupta do financiamento externo, o ajustamento tornou-se inadiável. Numa primeira fase, o financiamento privado externo foi substituído por financiamento junto do Eurosistema. Em março de 2011, a ausência de alternativas sustentáveis de financiamento, num contexto de elevadas necessidades de refinanciamento de dívida pública e privada no curto prazo, tornou inescapável o pedido de assistência financeira, que se concretizou em abril de 2011. Nestas circunstâncias, o ajustamento poderia ser feito por duas vias: ou de forma abrupta, enfrentando um cenário de cessação forçada de pagamentos, com custos económicos e sociais extremamente gravosos, ou de forma gradual e ordenada, com as necessidades de financiamento asseguradas por credores internacionais mediante condicionalidade.

5. O PAEF, assinado em maio de 2011, foi desenhado para corrigir, de forma gradual e ao longo de três anos, os principais desequilíbrios da economia portuguesa. O Programa assentava em três objetivos principais: a correção estrutural dos desequilíbrios nas finanças públicas e nas contas externas, a desalavancagem da economia num quadro de estabilidade financeira e a implementação das reformas necessárias à reversão dos principais bloqueios estruturais ao crescimento da economia.

6. Durante o processo de ajustamento, os agentes económicos reagiram rapidamente à alteração de incentivos e tomaram decisões consistentes com uma expetativa de queda acentuada e persistente do rendimento da economia portuguesa. Por um lado, as empresas orientaram de forma crescente a produção de bens e serviços para os mercados externos, com aumento de produtividade nos setores transacionáveis. Por outro lado, os particulares reduziram significativamente o consumo e aumentaram a taxa de poupança.

7. No mercado de trabalho, era já visível, desde 2000, uma tendência de aumento da taxa de desemprego, em particular do desemprego de longa duração, com maior incidência nos menos qualificados e nos mais jovens (ver texto “O mercado de trabalho em Portugal”). A não criação líquida de emprego acentuou-se durante o período de ajustamento, em particular nos setores mais expostos à atividade interna. Num mercado em que existe uma significativa incidência da contratação a termo, assistiu-se, em anos mais recentes, a uma forte quebra da taxa de contratações. No âmbito da transformação estrutural em curso, é difícil estimar o impacto da reafetação de recursos no desemprego estrutural.

8. O financiamento da economia não pode ser dissociado do processo de desalavancagem. Num primeiro momento, na sequência da crise financeira global, foi penalizado o custo de financiamento do sistema bancário. Numa segunda fase, desencadeada pela crise da dívida soberana e pela fragmentação na área do euro, registou-se uma contração simultânea na oferta de crédito do sistema bancário e na procura de crédito pelo setor privado. O impacto no financiamento da economia foi heterogéneo, variando consoante os setores institucionais, os setores de atividade e a dimensão das empresas. A contração do crédito foi mais concentrada nas empresas de menor dimensão e de setores específicos como a construção, atividades imobiliárias e comércio (ver texto “O processo de desalavancagem da economia portuguesa: factos e desafios”).

9. A evolução da economia portuguesa é fortemente condicionada pela conjuntura e pelo enquadramento das políticas económicas e financeiras na UE, especialmente no quadro da União Económica e Monetária. As alterações recentes no enquadramento institucional europeu, consubstanciadas no “Tratado Orçamental” e na criação da União Bancária e do Mecanismo Europeu de Estabilidade, visam reforçar a sustentabilidade das finanças públicas e criar mecanismos de partilha de risco. Na fase pós-Programa, as novas regras de governação orçamental e macroeconómica da UE são integralmente aplicáveis a Portugal, o que concorrerá, desde que corretamente apropriadas, para o aprofundamento da consolidação orçamental e para a prossecução das reformas estruturais, de modo a garantir a sustentabilidade das finanças públicas e do crescimento económico (ver texto “Recentes reformas institucionais na União Europeia”).

10. Os objetivos do PAEF foram globalmente cumpridos (ver artigo “O processo de ajustamento em curso na economia portuguesa”). Nos últimos três anos e numa perspetiva de fluxos, os principais desequilíbrios macroeconómicos da economia portuguesa registaram uma correção assinalável. Em 2012, registou-se uma capacidade líquida de financiamento em relação ao exterior e, em 2013, um excedente primário orçamental estrutural. Foi também prosseguida a adoção de um conjunto de medidas de natureza estrutural. A evolução macroeconómica foi, no entanto, substancialmente mais adversa do que o previsto, agravando o já elevado nível de desemprego.

11. Não obstante a recuperação gradual da economia e o retorno do soberano aos mercados de dívida internacionais, o processo de reequilíbrio estrutural da economia ainda está incompleto. O regresso da economia portuguesa ao financiamento de mercado em condições de normalidade terá de assentar num crescimento sustentado do produto. Esta é também uma condição necessária para a redução do elevado nível desemprego prevalecente na economia – que constitui um dos aspetos mais gravosos do processo de ajustamento – e do endividamento.

12. O crescimento sustentado da economia dependerá, em grande medida, da capacidade dos agentes económicos para:

  • Assegurar níveis de despesa compatíveis com os do rendimento e da riqueza, estimulando a poupança;

  • Utilizar corretamente o capital e o fator trabalho, através de uma seleção criteriosa dos investimentos por parte das empresas e das entidades financiadoras, da qualificação da força de trabalho e do incremento da inovação e da competitividade, potenciando o crescimento das empresas mais produtivas, sobretudo no setor transacionável;
  • Diversificar as fontes de financiamento, com reforço dos capitais próprios das empresas e encontrando alternativas ao crédito bancário, designadamente por via da atração do investimento direto estrangeiro.

Tal deve ser o caminho a trilhar pela economia portuguesa, a protagonizar pelo setor privado num enquadramento regulatório e macroeconómico estável.

Lisboa, 28 de maio de 2014