Portugal: 2009 – Consulta ao abrigo do Artigo IV
Conclusões da Missão

Lisboa, 29 de Novembro de 2009

Em Portugal, a crise económica mundial acentuou problemas pré-existentes, de origem interna, de crescimento anémico da produtividade, de um grande desvio da competitividade e de níveis de dívida elevados. Embora tenham sido realizados progressos nos últimos anos, é necessário ir muito mais além para evitar um prolongado fraco crescimento e para corrigir desequilíbrios insustentáveis. Em particular, a credibilidade orçamental recentemente conquistada com esforço deve ser reforçada através de uma actuação concreta num plano de consolidação de médio prazo credível e são necessárias reformas estruturais abrangentes para dinamizar o crescimento e impedir que o desemprego permaneça num nível elevado. Tal exigirá um amplo apoio e uma liderança determinada ao longo de muitos anos.

A crise económica mundial afecta severamente a economia portuguesa

1. O produto deverá contrair-se quase 3 por cento em 2009, em resultado de grandes quedas nas exportações e no investimento – tal como em outros países da área do euro, esta é a maior descida do produto em décadas. Apesar de um aumento substancial do desemprego, o crescimento salarial permaneceu vigoroso e, com a queda da produtividade, os custos unitários do trabalho voltaram a aumentar. Felizmente, estão a surgir sinais de ajustamento, uma vez que os preços caíram mais rapidamente do que na área do euro (se bem que em conjunto com o forte crescimento real dos salários, tal tenha reduzido a margem de lucro das empresas), as famílias estão a poupar mais e o elevado défice da balança corrente registou uma ligeira redução.

2. A resposta de política tem sido rápida, constituindo um factor de apoio. Do lado financeiro, o governo aumentou o limite de cobertura para a garantia dos depósitos e estabeleceu facilidades para recapitalizar os bancos e garantir o seu financiamento. Estas medidas ajudaram: na verdade, apenas um número reduzido de pequenas instituições financeiras necessitou de intervenção do Estado, o sistema de garantia foi usado apenas moderadamente e nenhum banco privado recorreu ao sistema de recapitalização. Do lado do orçamento, o apoio ascendeu a cerca de 1¼ por cento do PIB em 2008-09, tendo as medidas incluído reduções de impostos, o alargamento da protecção social e o aumento do investimento público.

As perspectivas permanecem difíceis…

3. O crescimento económico parece apontar para uma recuperação fraca e frágil de cerca de ½ por cento em 2010. As perspectivas são pouco melhores a mais longo prazo. O potencial de crescimento da economia, já baixo, foi ainda afectado, tal como em outros países, pela crise mundial e uma grande parte da perda do produto poderá ser permanente. Com a economia altamente endividada, condições monetárias provavelmente mais restritivas, fraca produtividade e necessidade de consolidação da posição orçamental, Portugal deverá continuar a registar um crescimento inferior ao da área do euro e elevados níveis de desemprego. Embora o cenário mais provável seja o de ajustamento gradual dos desequilíbrios de Portugal, quanto mais tempo persistirem, maior será o risco de que o ajustamento se torne num factor de perturbação.

…e exigem uma resposta de política ambiciosa

4. Em alternativa, Portugal pode iniciar um programa de reformas abrangente, de modo a aumentar o potencial de crescimento a mais longo prazo, corrigir os seus desequilíbrios e relançar o processo de convergência. Embora nos últimos anos tenham sido efectuadas reformas significativas, muito mais é necessário: o governo deve reduzir o seu défice, as empresas têm que se tornar mais eficientes e o trabalho mais flexível e produtivo e as famílias devem poupar mais. Os desafios desta agenda exigirão um apoio generalizado e uma liderança determinada ao longo de muitos anos e os benefícios demorarão igualmente muito tempo a concretizar-se.

É necessária uma consolidação orçamental profunda e duradoura

5. A consolidação orçamental é essencial para impedir uma nova deterioração e preservar a credibilidade tão duramente conquistada. Não é suficiente contar apenas com a recuperação e o impacto de reformas anteriores. Apesar da impressionante consolidação registada em 2005-07, o défice orçamental deverá situar-se em cerca de 8 por cento do PIB em 2009 e a dívida próximo de 80 por cento do PIB. Embora as projecções se encontrem rodeadas por um grau de incerteza particularmente elevado, as nossas estimativas indicam que, sem novas medidas, o défice irá provavelmente aumentar em 2010, antes de descer para cerca de 5-6 por cento do PIB até 2013, e o rácio da dívida deverá situar-se próximo de 100 por cento do PIB. Mesmo que para alcançar este ajustamento seja necessário uma redução considerável da despesa, as finanças públicas ficarão ainda: em má posição para responder a quaisquer choques do crescimento ou crises financeiras, vulneráveis a novas reduções da notação do crédito, maiores spreads e problemas de financiamento, a contribuir para os desequilíbrios externos e longe do objectivo de médio prazo de Portugal, que consiste em alcançar um orçamento globalmente equilibrado. 

6. Assim, é essencial que seja alcançado o objectivo para o défice público de 3 por cento do PIB em 2013, sendo necessário realizar uma consolidação estrutural ligeiramente superior a 1 por cento do PIB, por ano, em média. Esta, se bem concebida, contribuirá para a recondução das finanças públicas para uma trajectória sustentável, reduzirá as vulnerabilidades da economia, melhorará a confiança e impulsionará o crescimento potencial a longo prazo. Face à continuação do fraco desempenho da economia em 2010, poderá ser adequado algum adiamento, mas a consolidação deve ainda assim ser iniciada. Sugerimos que, pelo menos, o défice não aumente em 2010, o que exigiria, no mínimo, uma contracção de ½ em percentagem do PIB por comparação com a manutenção das políticas. O ajustamento salarial da administração pública em 2010 será particularmente importante, quer em termos de credibilidade quer de suporte à consolidação, especialmente após o grande aumento, em termos reais, verificado em 2009 e a necessidade de sinalizar a contenção salarial ao sector privado. A principal necessidade consiste em adoptar rapidamente uma estratégia credível a médio prazo baseada em projecções realistas e medidas concretas.

7. A consolidação deve concentrar-se na redução da despesa corrente primária, especialmente da massa salarial do sector público (com base nas recentes reformas da administração pública) e das transferências sociais. Em particular, os critérios de elegibilidade para os subsídios sociais devem ser analisados com cuidado em termos de eficácia e os custos dos serviços de saúde carecem de gestão rigorosa. Porém, a necessidade de consolidação é suficientemente grande para que a melhoria da receita deva igualmente ser considerada. Neste particular, a atenção deve incidir sobre o alargamento da base de incidência através da redução da despesa fiscal e da simplificação da sua administração. O aumento da taxa do IVA, embora em geral indesejável, seria uma opção no caso de outras medidas não produzirem os resultados desejados. Será igualmente essencial que as políticas existentes para apoiar a consolidação a médio prazo sejam integralmente implementadas. Assim, o ajustamento das pensões em 2010, excedendo a regra recentemente acordada, é problemático; é muito importante que se trate de uma medida pontual, cujos custos devem ser compensados em ajustamentos futuros.

8. A melhoria dos mecanismos orçamentais apoiará uma consolidação duradoura e de elevada qualidade. Devem prosseguir até ao fim as iniciativas recentes destinadas a divulgar informação sobre o desempenho da administração pública, de modo a aumentar a baixa eficiência da despesa pública. Seria igualmente importante introduzir uma regra relativa a despesas para vários anos e assumir o compromisso de poupar eventuais receitas acima do previsto. A criação de um conselho orçamental independente (à semelhança do que acontece na Suécia ou na Bélgica) ou de um gabinete do orçamento semelhante ao Congressional Budget Office dos Estados Unidos, através da produção de análises, previsões e avaliações independentes, poderia igualmente ajudar, especialmente face à necessidade de garantir um apoio generalizado. Têm sido realizados progressos significativos na melhoria da transparência e do funcionamento das empresas públicas. Tal deve ser continuado, por exemplo, através do aumento da cobertura dos contratos de prestação de serviços públicos, consolidando o seu acompanhamento no Ministério das Finanças, e retomando as privatizações. O maior envolvimento do Ministério das Finanças na definição e no acompanhamento das parcerias público-privadas contribuirá igualmente para a melhoria dos resultados e para a contenção do risco orçamental.

Manutenção da estabilidade financeira numa economia fraca

9. O sistema bancário resistiu relativamente bem à crise financeira mundial, reflectindo pontos fortes anteriormente existentes, como a exposição limitada a activos tóxicos, a ausência de uma bolha no imobiliário, modelos de negócio baseados no retalho e um quadro regulamentar/de supervisão sólido. Porém, algumas vulnerabilidades aumentaram à medida que as carteiras de investimento eram afectadas, a qualidade do crédito diminuía, que se tornava mais difícil dar resposta às grandes necessidades de financiamento por grosso e que aumentava a já elevada concentração de empréstimos a grandes exposições.

10. Foram tomadas medidas decisivas para fazer face a essas vulnerabilidades. O Banco de Portugal recomendou que todos os bancos aumentassem os rácios de capital dos activos da Lista 1 para 8 por cento até Setembro de 2009 (objectivo substancialmente cumprido) e implementou diversas outras medidas para melhorar o quadro de regulamentar/de supervisão. Com a menor restritividade global das condições financeiras, os bancos recuperaram algumas perdas nas suas carteiras de investimento e voltaram a ter acesso a capital e financiamento a mais longo prazo nos mercados privados. Os bancos também aumentaram os depósitos e a restritividade das condições de crédito, contribuindo para a redução do crescimento do crédito para níveis mais sustentáveis.

11. Reflectindo a ligação intrínseca do sistema bancário à saúde da economia portuguesa, a rentabilidade deverá manter-se fraca e o crescimento do crédito moderado. Contudo, os testes de esforço conduzidos pelo Banco de Portugal sugerem que o sistema consegue absorver choques substanciais. Isto dito, devem ser consideradas novas medidas pró-activas para fazer face às vulnerabilidades subjacentes. Muitas fazem já parte da agenda das autoridades e deverão ser implementadas no contexto dos desenvolvimentos da arquitectura financeira internacional e europeia e será importante preparar o sistema bancário para as próximas mudanças, por exemplo através do grupo de trabalho sobre a reforma regulamentar a constituir a nível deste sector. Existem igualmente outras áreas onde Portugal pode beneficiar se progredir mais ou mais cedo.

• Embora no que respeita ao conjunto do sector bancário, a qualidade do capital esteja em linha com as normas internacionais, os actuais regulamentos que permitem a inclusão de partes significativas do non-core capital nos activos da Lista 1 podem ser gradualmente apertados. O Banco de Portugal já tinha aumentado o seu acompanhamento dos indicadores de liquidez antes da crise e a introdução planeada de rácios de liquidez mínimos em 2010 seria um novo passo na direcção certa. No futuro, se não houver ajustamento do endividamento do sector privado, deverão ser consideradas outras formas para mitigar a vulnerabilidade macro-prudencial.
• As implicações da mudança prevista para um modelo do tipo twin peaks (duas autoridades de supervisão) da supervisão do sector financeiro devem ser cuidadosamente avaliadas e implementadas para aproveitar os pontos fortes do sistema existente.
• O conjunto de ferramentas existente para intervir em instituições financeiras com problemas deve ser revisto à luz da experiência recente. Em particular, um quadro especial de falências para as instituições financeiras pode apoiar falências mais rápidas e menos onerosas, parecendo haver margem para uma maior coordenação entre entidades sobre estas questões, por exemplo, através do reforço do Comité Nacional de Estabilidade Financeira (CNEF).
• O Banco de Portugal já realiza testes de esforço rigorosos e tenciona aumentar a sua actuação no futuro. A divulgação mais pormenorizada e atempada dos resultados e da metodologia ajudaria as sociedades financeiras, as autoridades e o público em geral na compreensão, gestão e preparação para esses riscos, tal como ajudariam o aumento da periodicidade dos relatórios de estabilidade financeira e a disponibilização das projecções macroeconómicas para vários anos. A transparência seria também melhorada se os requisitos de divulgação das perdas dos bancos com empréstimos fossem mais harmonizados com outros existentes na área do euro, como planeado.
• Para aumentar a poupança das famílias, devem ser incentivados sistemas como os complementos de pensões. O inquérito recentemente realizado à literacia financeira deve ser continuado, por exemplo com a criação de uma campanha de literacia financeira coordenada a nível nacional.

Uma reforma estrutural abrangente é essencial para melhorar a competitividade e impulsionar o crescimento

12. Nos últimos anos foram efectuadas algumas reformas estruturais significativas, mas o crescimento da produtividade continua fraco, o desvio da competitividade grande e o resultado de Portugal pobre relativamente a vários indicadores das condições de enquadramento económico. Embora muitos dos problemas sejam de longo prazo, como o sistema judicial e os baixos níveis de escolaridade, aumentar a competitividade e a flexibilidade dos ainda muito regulados mercados do trabalho, serviços e produto daria um impulso substancial e, de forma decisiva, os incentivos certos para inovar e investir.

• Mercados dos serviços e do produto. A Directiva dos Serviços da UE deve ser aproveitada como uma oportunidade para efectuar uma grande reforma da legislação, incluindo a nível local. O programa SIMPLEX, que já deu provas da sua utilidade, deverá ser prosseguido, sendo dada maior atenção a alguns problemas-chave, como o licenciamento, como previsto. A eficácia da Autoridade da Concorrência deve também ser melhorada, por exemplo através do reforço da Lei da Concorrência.
• Mercados de trabalho. A revisão recente do Código do Trabalho constitui um passo importante, devendo ser cuidadosamente implementada e avaliada a sua eficácia. O sistema de subsídios de desemprego deve ser examinado de modo a determinar se pode ser mais eficaz e melhor direccionado, especialmente em termos dos incentivos à procura de emprego ao longo do tempo. Os grandes aumentos planeados para o salário mínimo parecem agora ainda mais desajustados em relação aos fundamentos económicos, devendo ser reconsiderados.

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A missão gostaria de agradecer aos seus interlocutores a colaboração e a elevada qualidade das discussões. Gostaríamos de agradecer também às autoridades o tratamento eficiente dos aspectos administrativos da missão.