Pacto de Estabilidade e Crescimento

Uma das principais características da terceira fase da União Económica e Monetária (UEM), iniciada em 1999, é a coexistência de uma política monetária única com políticas orçamentais da responsabilidade dos Estados-Membros participantes. Neste contexto, é crucial a definição de um conjunto de regras que garantam a disciplina orçamental, evitando pressões sobre os preços e as taxas de juro, que teriam repercussões negativas sobre todos os países da área do euro.

Tendo em vista este tipo de objectivos, o Tratado da União Europeia incluiu um conjunto de artigos que constituem a base do quadro de supervisão orçamental da União Europeia (UE). Assim, o Artigo 101º do Tratado estabelece a proibição de linhas de crédito ou a aquisição em mercado primário de dívida pública pelo Banco Central Europeu (BCE) ou pelos bancos centrais nacionais. O Artigo 102º proíbe o acesso privilegiado de entidades englobadas nas administrações públicas a instituições financeiras. O Artigo 103º isenta a UE e os Estados-Membros de serem responsabilizados ou assumirem compromissos das administrações públicas de um dado Estado-Membro (regra de "no bail-out"). Finalmente, o Artigo 104º refere-se directamente às sucessivas fases do procedimento dos défices excessivos:

• Define o que deve ser considerado um défice excessivo e mencionando a existência de valores de referência para o défice e a dívida em percentagem do PIB (nº2);
• Descreve os procedimentos a seguir com vista a decidir se existe um défice excessivo num dado Estado-Membro (nºs 3 a 6);
• Caracteriza os passos associados à correcção do défice excessivo e as medidas a tomar no caso de não cumprimento (nºs 7 a 11);
• Estabele o procedimento para a revogação da decisão sobre a existência de um défice excessivo (nº12);
• Indica o processo de votação conjuntamente com a exigência de que o Conselho vote com base em recomendações da Comissão (nº13);
• Menciona o protocolo sobre o procedimento dos défices excessivos anexo ao Tratado (nº14), que estabelece os valores de referência de 3 por cento do PIB para o défice e de 60 por cento para o rácio da dívida.

Adicionalmente, o regulamento do Conselho nº3605/93, de 22 de Novembro de 1993, define o défice como as necessidades líquidas de financiamento das administrações públicas, tal como decorrem do Sistema Europeu de Contas, e a dívida como o valor nominal, no final do ano, da dívida bruta consolidada das administrações públicas.

O Pacto de Estabilidade e Crescimento foi aprovado em 1997. Composto por três textos legais (1), visasa ao nível do seu ‘braço preventivo’, o reforço da supervisão das situações orçamentais e a coordenação das políticas económicas e, ao nível do seu ‘braço correctivo’, a clarificação da implementação prática do procedimento dos défices excessivos. Estes objectivos traduziram-se no compromisso de respeitar no médio prazo um saldo orçamental próximo do equilíbrio ou em excedente, na obrigatoriedade de apresentação e avaliação de Programas de Estabilidade e de Convergência, a serem actualizados anualmente pelos Estados-Membros, e na definição das circunstâncias excepcionais, dos prazos a respeitar e das sanções a aplicar no âmbito do procedimento dos défices excessivos.

Nos primeiros anos da aplicação do Pacto observou-se uma deterioração da posição orçamental de vários Estados-Membros, acompanhada por um amplo recurso a medidas temporárias e pela ocorrência de revisões estatísticas de magnitude considerável. Paralelamente, a não aprovação pelo Conselho Ecofin, em Novembro de 2003, das recomendações da Comissão sobre a situação orçamental na Alemanha e na França evidenciou um bloqueio do processo de decisão. Estes desenvolvimentos foram os detonadores de uma reforma do Pacto, concretizada em Março de 2005, com a aprovação pelo Conselho Europeu do documento "Melhorias na implementação do Pacto de Estabilidade e Crescimento", que enquadrou um conjunto de alterações introduzidas nos Regulamentos do Pacto (2).

Ao nível do "braço preventivo", as principais alterações introduzidas com a reforma do Pacto consistiram na clarificação da definição do objectivo orçamental de médio prazo ("medium-term budgetary objective – MTO") e do processo de convergência para que este seja alcançado. O objectivo orçamental de médio prazo é definido em termos do saldo ajustado do ciclo e de medidas temporárias em percentagem do PIB. O seu valor tem em conta o rácio da dívida e o crescimento do produto potencial, podendo, como tal, ser diferenciado entre os Estados-Membros. As responsabilidades implícitas também virão a ser relevantes para a sua determinação, assim que os critérios e modalidades para o efeito forem estabelecidos pelo Conselho. O objectivo orçamental de médio prazo deverá preservar uma margem de segurança em relação ao limite para o défice de 3 por cento do PIB, ao mesmo tempo que assegura a convergência para níveis prudentes do rácio da dívida. Os países que ainda não atingiram o objectivo de médio prazo terão de se aproximar do valor estabelecido por via de um ajustamento que deverá ser mais acentuado em períodos favoráveis em termos de crescimento económico, podendo ser mais limitado nos períodos de menor crescimento. Como referência, o saldo ajustado do ciclo e de medidas temporárias destes países deverá aumentar 0.5 pontos percentuais do PIB por ano. A implementação de reformas estruturais, em particular a introdução de esquemas de capitalização nos sistemas de segurança social, poderá justificar desvios temporários relativamente ao objectivo de médio prazo ou à trajectória para o atingir.

No que respeita ao "braço correctivo", teve lugar uma nova definição do que se entende por "circunstâncias excepcionais" e por "outros factores relevantes" na apreciação de eventuais situações de défice excessivo, além de uma modificação dos prazos a respeitar nas várias fases do procedimento dos défices excessivos. Quanto às "circunstâncias excepcionais", um défice acima do valor de referência não será considerado excessivo se resultar de uma taxa de crescimento anual do PIB real negativa ou de uma perda acumulada de produto devida a um período prolongado de crescimento anual do PIB real abaixo do potencial. Os "outros factores relevantes" incluem agora vários aspectos relacionados com as perspectivas económicas e orçamentais de médio prazo e só poderão ser invocados no caso de a ultrapassagem do valor de referência ser temporária e de magnitude reduzida. Em relação à correcção de situações de défice excessivo, por via de regra o prazo limite continua a ser de um ano após a sua identificação. No entanto, a existência de circunstâncias especiais pode justificar o prolongamento do prazo de correcção por mais um ano. Neste caso, é possível a repetição de recomendações ao abrigo do mesmo número do Artigo 104º do Tratado.

Na sequência das alterações introduzidas nos Regulamentos, foi também aprovada uma nova versão do Código de Conduta, que especifica alguns aspectos do funcionamento do ‘braço preventivo’ do Pacto e do procedimento dos défices excessivos e apresenta orientações em relação ao formato e conteúdo dos Programas de Estabilidade e Convergência. 

(1) Resolução do Conselho Europeu de 17 de Junho de 1997 (97/C236/01), Regulamento do Conselho (CE) nº 1466/97 de 7 de Julho e Regulamento do Conselho (CE) nº 1467/97 de 7 de Julho.
(2) Regulamento do Conselho (CE) nº 1055/05 e Regulamento do Conselho (CE) nº 1056/05, ambos de 27 de Junho.