Intervenção do Governador Carlos da Silva Costa no Seminário: "Normas Comportamentais na Banca de Retalho"

23 de Fevereiro de 2011

Importância crescente da supervisão comportamental da banca de retalho

É relativamente recente o reconhecimento da importância da regulação e fiscalização da conduta das instituições de crédito na comercialização dos produtos e serviços bancários de retalho, e dos seus deveres de informação para com os clientes. Na sequência da crise financeira internacional, reconheceu-se que a estabilidade financeira também depende do equilíbrio entre os interesses das instituições e os dos clientes e da sustentabilidade das relações que se estabelecem entre ambos nos mercados bancários de retalho. A supervisão comportamental promove estes dois elementos necessários ao bom funcionamento e à estabilidade do sistema financeiro, essenciais para a confiança no mesmo.

A importância da supervisão comportamental tem aumentado à medida que os cidadãos intensificam a sua relação com os bancos e com outras instituições de crédito, acedendo cada vez mais ao crédito e aos diferentes meios de pagamento, ao mesmo tempo que lhes são disponibilizados produtos de poupança com diferentes riscos. A gama de produtos comercializados nestes mercados alargou-se e tornou-se mais complexa, incorporando características que aumentam o seu risco, tornam mais difícil a sua compreensão e avaliação e acentuam a assimetria de informação entre clientes e instituições.
 
A relação entre clientes e instituições de crédito é tendencialmente assimétrica. Em geral, os clientes possuem informação incompleta e imperfeita sobre os produtos bancários que adquirem e também têm menos conhecimentos financeiros: isto limita a sua capacidade para entender os produtos e avaliar a sua adequabilidade. É por isso que, na ausência de regulação e supervisão, a não convergência de interesses entre clientes e instituições tende a resolver-se, no limite, de forma desfavorável ao cliente.

Na sequência da crise financeira internacional, sabe-se que a actuação não informada dos clientes bancários pode pôr em risco a estabilidade financeira; as escolhas não informadas podem acentuar falhas no funcionamento destes mercados, como sucedeu no mercado do crédito subprime nos EUA.

Neste contexto, legisladores e autoridades reguladoras e de supervisão têm vindo a estruturar uma actuação sistemática, baseada na exigência de uma informação mais transparente e rigorosa sobre os produtos comercializados, na definição de regras de funcionamento destes mercados e na promoção de acções de formação financeira.

Legisladores nacionais e a própria União Europeia têm desenvolvido diversas iniciativas normativas no domínio da protecção dos consumidores de produtos e serviços financeiros.

Aos reguladores têm vindo a ser atribuídas responsabilidades pela fiscalização de regras de conduta e de princípios de actuação, a que as instituições de crédito se devem subordinar na comercialização dos seus produtos e serviços, e pelo cumprimento das normas legais e regulamentares que estruturam o funcionamento destes mercados.
 
Em 2010, no âmbito da reforma da arquitectura da supervisão financeira europeia, foram expressamente atribuídas à Autoridade Bancária Europeia (EBA, o novo órgão de supervisão bancária) responsabilidades pela supervisão da actuação das instituições de crédito na relação com os seus clientes, confirmando a importância que estas matérias passaram a assumir. As suas competências de supervisão comportamental foram lhe atribuídas a par das competências de supervisão prudencial, reconhecendo-se, assim, implicitamente, a complementaridade entre estas duas vertentes da supervisão bancária que concorrem para o mesmo objectivo: a garantia da estabilidade do sistema financeiro. A estabilidade financeira constitui um elemento essencial do processo de desenvolvimento sustentado, tendo em conta o papel que o sistema financeiro desempenha na canalização da poupança acumulada pelos agentes excedentários, alocando-a ao investimento produtivo.

Funções atribuídas ao Banco de Portugal

Em Portugal, a responsabilidade de supervisão da actuação das instituições de crédito na relação com os seus clientes (supervisão comportamental) foi atribuída ao Banco de Portugal no domínio dos mercados de produtos e serviços bancários pelo Decreto-Lei n.º 1/2008, de 3 de Janeiro.

Este diploma legal procedeu à revisão do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, introduzindo o Título VI, designado de “Supervisão Comportamental”, que prevê que o Banco de Portugal, no âmbito do exercício do seu poder regulamentar, emita para as instituições de crédito normas orientadoras para o cumprimento de princípios de transparência de informação e para a adopção de códigos de conduta.

Complementarmente, os poderes, fiscalizador e sancionatório, do Banco de Portugal foram reforçados. Os actuais poderes incidem, não só sobre a aplicação das normas regulamentares que o Banco emite, mas também sobre o cumprimento da legislação que enquadra o funcionamento dos mercados bancários de retalho.

Ao longo de 2008, foram ainda reforçados os deveres de informação das instituições de crédito definidos no Regime Geral e os poderes do Banco de Portugal em matéria de supervisão comportamental, designadamente nos domínios da publicidade; da informação pré-contratual, sobretudo do crédito aos consumidores; da transparência dos contratos e na gestão de reclamações.

A gestão das reclamações dos clientes bancários é um elemento essencial da estratégia de supervisão comportamental do Banco de Portugal. Nesta matéria, o Banco, entidade independente que exerce um poder de arbitragem, funciona hoje como instância de recurso para a apreciação de reclamações, envolvendo importantes recursos nesta sua função.
 
As instituições devem entender as reclamações dos clientes bancários como uma oportunidade para melhorarem a qualidade de serviço prestada. Devem, por esse motivo, analisá-las de forma equilibrada e proporcional, contribuindo, assim, para assegurar a confiança dos clientes no sistema bancário, um bem intangível e volátil que é uma das pedras angulares da estabilidade financeira.
 
O reforço dos poderes e competências do Banco de Portugal tem sido complementado e alargado através de importante actuação legislativa, no quadro da regulação dos mercados bancários de retalho, em particular no crédito a habitação e aos consumidores, mas também nos depósitos bancários e serviços de pagamento. Na generalidade dos casos, essas iniciativas legislativas têm atribuído expressamente ao Banco de Portugal a responsabilidade pela fiscalização da aplicação desses mesmos diplomas, além da elaboração de relatórios de avaliação de impacto. É, aliás, neste quadro que o Banco de Portugal tem solicitado aos bancos e a outras instituições de crédito o reporte de informação diversa, tendo as entidades supervisionadas, em geral, respondido de forma célere.

Estratégia de actuação do Banco de Portugal

A estratégia de actuação do Banco de Portugal na supervisão comportamental da banca de retalho abrange as diferentes áreas da relação das instituições de crédito com os clientes bancários. Ela corporiza-se em torno de três grandes vectores:

1. Definição de normativos de transparência de informação e de códigos de conduta na comercialização de produtos e serviços bancários;
2. Fiscalização do cumprimento do ordenamento jurídico e regulamentar em vigor;
3. Informação e formação financeira.

Esta estratégia tem como objectivo o bom funcionamento dos mercados bancários de retalho, promovendo a protecção dos consumidores, mas também estimulando uma maior concorrência entre as instituições, favorável quer aos clientes quer às próprias instituições.

No âmbito desta estratégia de actuação, definiram-se princípios a que deve obedecer a transparência de informação (rigor, actualidade, proporcionalidade entre vantagens e custos e condições de acesso a esses mesmos produtos); ao mesmo tempo, sectorialmente, foram estabelecidas regras a cumprir no respeito por esses mesmos princípios. Um conjunto de orientações de boas práticas tem também vindo a estruturar e a moldar a actuação das instituições de crédito nestes mercados.

A fiscalização da actuação das instituições de crédito é também uma componente essencial da estratégia de actuação do Banco de Portugal, abarcando todas as instituições a operar em território nacional – sejam elas portuguesas, filiais ou sucursais de instituições de crédito estrangeiras –, todos os balcões das instituições, todos os seus sites na Internet, potencialmente, todos os seus funcionários de balcão.

Os instrumentos de fiscalização vão desde a realização de inspecções nas instituições para verificação da sua forma de actuação à análise de reportes remetidos ao Banco e à apreciação das reclamações e dos pedidos de informação recebidos diariamente pelo Banco de Portugal.

Paralelamente, a informação e formação financeira passaram a ser componentes da estratégia de actuação do Banco de Portugal, acompanhando o reconhecimento do papel decisivo da informação e da formação financeira no funcionamento eficiente dos mercados bancários de retalho e na protecção dos clientes bancários. A informação financeira diz respeito à explicitação das características e dos riscos destes produtos, enquanto a formação financeira permite que os clientes melhorem a compreensão dos mesmos e tenham uma melhor percepção de eventuais riscos, permitindo-lhes adequar em conformidade os seus comportamentos.

Mas o rigor e a transparência da informação prestada pelas instituições aos seus clientes não são suficientes. É também necessário que quem vende, designadamente os funcionários bancários que prestam serviço aos balcões, tenha capacidade para informar e assistir devidamente o cliente, explicando-lhe com rigor e transparência as características e riscos dos produtos financeiros comercializados pelas respectivas instituições.

A adequada informação e formação financeira não são exigíveis apenas aos clientes bancários. Trata-se, em primeiro lugar, de uma exigência que se coloca aos quadros das instituições de crédito, como explicita, aliás, o Regime Geral das Instituições de Crédito. Desta forma, a formação e a ética dos negócios são elementos fundamentais no desenvolvimento da actividade das instituições de crédito na banca de retalho.

A formação financeira valoriza os instrumentos de regulação da transparência e dos deveres de informação das instituições de crédito. Clientes mais informados e com nível de formação mais elevado ajudam a monitorizar os mercados e, ao promoverem escolhas mais ajustadas ao seu perfil de risco e às suas necessidades, contribuem para a maior estabilidade do sistema financeiro no seu todo.

A estratégia e as diversas iniciativas regulamentares e projectos desenvolvidos pelo Banco de Portugal no âmbito destas funções são objecto de relatórios públicos regulares. Desde 2008, foram publicados relatórios anuais de supervisão comportamental e, desde 2009, sínteses intercalares de actividades.

A supervisão comportamental da banca de retalho está confiada ao Banco de Portugal, que a tem exercido com competência e diligência. Na sequência da recente reorganização interna das funções de supervisão bancária, o Banco de Portugal criou o Departamento de Supervisão Comportamental, além do Departamento de Supervisão Prudencial e do Departamento de Averiguação e Acção Sancionatória.

Este modelo de organização assegura a coexistência da supervisão comportamental e da prudencial, mas sem interferências mútuas. Neste modelo, é ao Conselho de Administração do Banco de Portugal que cabe fazer a arbitragem, porque está em causa um interesse de nível superior: a estabilidade do sistema financeiro.

Desafios para a supervisão comportamental

No actual contexto económico e financeiro, passou a reconhecer-se que a supervisão comportamental contribui estrategicamente para a solvabilidade do sistema bancário e para a estabilidade do sistema financeiro, para além da protecção dos interesses dos clientes bancários. É neste quadro que se perspectivam para o Banco de Portugal importantes desafios na supervisão comportamental da banca de retalho.
 
A promoção de condutas responsáveis no acesso e na concessão de crédito e a promoção da literacia financeira assumem importância crescente na agenda das autoridades nacionais e internacionais, no âmbito de políticas de promoção da poupança e de prevenção do recurso excessivo ao crédito.

Esta é uma matéria que também preocupa o Banco de Portugal, que, deste modo, está a perspectivar a emissão de orientações para as instituições de crédito sobre a concessão de crédito responsável. As instituições de crédito, individualmente, não têm incentivo para a adopção e prossecução deste tipo de medidas, mas a sua implementação através da intervenção da autoridade de supervisão gera externalidades positivas para cada uma das instituições e para a estabilidade do sistema financeiro como um todo, assumindo características de bem público.

Outros projectos importantes que o Banco de Portugal está a preparar no domínio da supervisão comportamental envolvem a extensão da regulamentação sobre deveres de informação ao crédito às empresas, a definição de boas práticas a cumprir pelas instituições de crédito no encerramento de contas, a implementação do novo regime dos serviços de pagamento, a transposição da directiva da moeda electrónica e a revisão do regime do cheque.

Paralelamente, o Banco de Portugal, em conjunto com a CMVM e o ISP, no âmbito do Conselho Nacional dos Supervisores Financeiros, está a implementar o Plano Nacional de Formação Financeira.
 
É também importante referir uma iniciativa recente do Banco de Portugal: a criação do “Fórum para a Supervisão Comportamental”, que dará a conhecer as preocupações dos diversos agentes dos mercados bancários de retalho, envolvendo-os, deste modo, na definição das opções e linhas de actuação do Banco. Este fórum integrará associações do sector bancário, instituições de crédito, associações de defesa dos consumidores, associações empresariais e entidades públicas relevantes.

O Banco de Portugal atribui, assim, grande importância à função de supervisão comportamental da banca de retalho, considerando que contribui decisivamente para reforçar a confiança dos clientes no sistema financeiro e, consequentemente, para assegurar a sua estabilidade.