União Económica e Monetária – Still crazy after all these years? (1)

Ponto prévio: o título da conferência (Vir o Fundo, ou ir ao fundo?)

Se queremos ser levados a sério, devemos ter cuidado com os sound bites. Este pode ser
interpretado como revelando uma atitude perigosa e recorrente em termos mediáticos, mas
que reflecte muito mais a fraqueza das instituições políticas do que a capacidade real do país
para definir e aceitar as medidas necessárias para corrigir os desequilíbrios e promover o
desenvolvimento.

Na verdade, seja qual for o recurso que tenhamos de fazer ao apoio internacional, só aquilo
que nós próprios formos capazes de assumir e de levar a cabo nos poderá defender de “ir ao
fundo”. Alegar que as medidas que devemos tomar nos são impostas apenas denota fraqueza
política e conduz à rápida reversão das políticas logo que a conjuntura muda, mesmo quando o
interesse fundamental do país exige a sua manutenção.

Não era intenção dos organizadores da Conferência defender tal interpretação, mas há
sempre o risco do (segundo) sentido dos títulos acabar por sobrepor-se ao conteúdo e, neste
caso, importa evitá-lo.

A UEM: Uma paixão louca?

As origens

Aqui temos um outro sound bite a desmistificar. A UEM foi, de facto, uma ideia visionária, mas
foi também uma ideia assente num grande realismo. Quando Tommaso Padoa-Schioppa publicou,
em 1987, o relatório intitulado Efficiency, Stability and Equity: Strategy for the Evolution of the
Economic System of the European Community, tornou claro o ponto (que já antes tinha
provado) da impossível coexistência entre a liberdade de trocas comerciais, a mobilidade dos
capitais, a independência das políticas monetárias e a manutenção da estabilidade cambial, até
aí assegurada pelo Sistema Monetário Europeu (SME). Dada a importância da estabilidade
cambial para a realização do mercado único e a relevância deste para assegurar à Europa uma
posição no contexto global proporcionada ao seu peso económico e político, o factor a
sacrificar teria de ser a independência das políticas monetárias nacionais. A sublinhar a
razoabilidade desta conclusão estava o facto de essa independência ser já praticamente
inexistente, mesmo nas circunstâncias então prevalecentes. A crise do SME do início da década
de 1990 viria depois a comprová-la.

Era, porém, claro que avançar para a moeda única implicava muito mais que a perda de
independência das políticas monetárias. A par delas, exigia-se uma forte coordenação das
políticas orçamentais e a adopção de políticas estruturais compatíveis com o novo
enquadramento macroeconómico.

Tudo isto foi amplamente discutido a seu tempo. O Pacto de Estabilidade e Crescimento foi
adoptado com vista a disciplinar as políticas orçamentais, enquanto sucessivas iniciativas
foram sendo tomadas em matéria estrutural, com destaque para a malograda “Estratégia de
Lisboa”. Adoptada em 2000, com o objectivo declarado de, até 2010, “tornar a Europa a
economia baseada no conhecimento mais dinâmica e competitiva do mundo”, acabaria por
tornar-se no símbolo da ineficácia das políticas europeias nesta área. Quanto ao Pacto de
Estabilidade, não teve muito melhor sorte, embora o progresso em matéria de disciplina
orçamental fosse superior ao conseguido na área estrutural.

Os equívocos políticos

Mas, se a ideia não era louca e se as suas condicionantes foram reconhecidas, porque razão
não foram elas obedecidas? Uma explicação política foi largamente discutida desde o início: a
necessidade de, para fazer funcionar uma união monetária, ser necessário um muito maior
grau de união política. A defesa de uma solução federalista nunca conseguiu, porém, ganhar
suficiente tracção e, aquando da discussão do Tratado de Amsterdão (2), tornara-se já tabu a
simples menção do termo “federal”.

Os fundamentos históricos, sociológicos e políticos de tal evolução já foram tratados em
milhares de páginas. Uma outra razão, mais acidental, mas bem conhecida das ciências sociais,
merece, todavia, um lugar de destaque: resulta ela das consequências não desejadas a que a
adopção da moeda única deu origem. Com efeito, em contradição com os seus próprios
objectivos, esta teve como resultado reduzir a pressão sobre os países aderentes, tanto em
matéria de disciplina orçamental – devido a falhas de concepção e de implementação do Pacto
de Estabilidade – como em relação às políticas estruturais necessárias para assegurar a sua
competitividade num enquadramento em que deixara de ser possível o recurso às
desvalorizações cambiais.

É claro que a importância destes dois factores deveu muito à incapacidade dos mercados
financeiros para distinguir o risco implícito nas dívidas dos diferentes países da Área do Euro,
agravada ao longo da década de 2000 pela generalizada tendência para a subvalorização dos
riscos financeiros.

O baixo nível das taxas de juro e dos prémios de risco, por um lado, e as exigências crescentes
em matéria de competitividade no mercado internacional vieram, assim, a acomodar
estratégias que assen­tavam o crescimento económico, o emprego e a própria disciplina
orçamental (vista pelo prisma do Pacto de Estabilidade) na expansão da procura interna. Os
booms imobiliários da Irlanda e da Espanha são disso testemunho e mostram como aqueles
indicadores (incluindo os próprios rácios de dívida pública (3)) podem ser voláteis, quando não
são acompanhados de uma análise mais alargada e aprofundada dos factores que estão na sua
origem.

Face a essa experiência, a Europa procura agora melhorar os seus métodos de governância,
em particular no domínio orçamental. A melhor coordenação nessa área é certamente
necessária, mas o mesmo é verdade da melhor coordenação das próprias políticas económicas e
nenhuma delas dispensa que cada país assuma a responsabilidade pelas suas próprias políticas,
respeitando o enquadramento em que se insere, tanto no plano europeu como global.

Portugal

No caso português, é evidente que o problema não é só orçamental. Ao contrário da Irlanda e
da Espanha, também não é o resultado de um boom imobiliário: a exigência de ajustamento
orçamental, que se tornou clara em 2001 e conduziu a uma década de quase estagnação
económica, evitou-nos esse problema. Persistimos, todavia, por demasiado tempo, em ignorar
as deficiências estruturais da economia e sobretudo em não fazer a pedagogia indispensável
para as resolver. Mesmo quando fizemos reformas importantes, preocupámo-nos em não lhes
dar muito realce, conscientes da sua impopularidade e optando por não a combater.
Continuamos, por isso, não só a ver políticos, comentadores e analistas de mercados a exigir
nos reformas que já fizemos, como – o que é mais grave – a recuar perante o obstáculo de as
completar e lhes dar a coerência e visibilidade necessárias, não só para convencer os
mercados, mas sobretudo para estimular o crescimento do emprego e da produtividade. Os
problemas orçamentais resultaram em boa parte daí, tendo cabido aos estímulos orçamentais à
procura interna o papel de garantir o crescimento, ignorando a produtividade e reforçando
assim o lado indesejável dos efeitos da descida súbita das taxas de juro resultante da
integração na moeda única.

É, por isso, a nós que compete a maior responsabilidade na solução dos problemas que
directamente nos atingem. A participação na UEM apresenta, neste contexto, enormes
vantagens. Proporciona-nos algum tempo para levar a cabo o ajustamento necessário: na sua
ausência, a perda de acesso aos mercados da dívida em 2010 teria tido consequências
catastróficas. Temos, no entanto, de reconhecer que já perdemos a maior parte do tempo – e
da capacidade de financiamento – de que dispúnhamos e, por isso, agora há mesmo que aceitar
as dificuldades e que ver como ultrapassá-las. A estabilidade da moeda garante-nos, além disso,
que o valor da dívida – pública e privada – não está sujeito ao risco cambial que, fora da UEM, a
atiraria para níveis incomportáveis.

A questão essencial que continua por resolver é a de promover a atribuição dos recursos do
País a actividades competitivas no plano global, atraindo para elas tanto o investimento
nacional como o estrangeiro. Para isso é necessário assumir, de uma vez por todas, a abertura
da economia, o que torna indispensável um programa coerente de reformas, capaz de motivar
o País – e sobretudo os jovens mais qualificados –, de atrair os investidores internacionais e de
convencer os nacionais a apostarem na abertura e na concorrência, em lugar da protecção e
da captura do poder regulatório.

Um tal programa tem de incluir a promoção da concorrência nos sectores não
transaccionáveis, a continuação e extensão dos esforços de simplificação administrativa, as
políticas fiscal e laboral, a melhoria de gestão das finanças públicas, o reforço da administração
pública, etc. Mas tem sobretudo de revelar coerência de propósitos e convicção quanto à sua
utilidade. Programas de medidas atribuídas à pressão de entidades externas podem, como
sucedeu com os programas de estabilização do FMI, resolver crises de financiamento no curto
prazo mas, se não forem preparados e convictamente promovidos a nível interno, não podem
resolver os problemas que agora enfrentamos e que combinam a necessidade de simultaneamente reduzir o endividamento de todos os sectores da economia – não apenas do Estado – e fomentar o seu crescimento sustentado.

Lisboa, 31 de  Janeiro 2011

Teodora Cardoso (1) Apresentação no painel sob este título integrado na Conferência do IDEFF, Portugal 2011: Vir o Fundo ou Ir ao fundo?
As opiniões expressas não responsabilizam o Banco de Portugal.

(2) Assinado em 1997, o Tratado de Amsterdão substituiu o Tratado de Maastricht que, em 1992, introduzira a moeda única.

(3) Em 2007, os rácios de dívida pública da Irlanda e da Espanha eram de, respectivamente, 25% e 36% do PIB,valores que comparam com 65% para a Alemanha.
As previsões mais recentes da Comissão Europeia para 2011 ascendem a 107% para a Irlanda e 70% para a Espanha (76% para a Alemanha).