Nota de apresentação do Governador Vítor Constâncio - Boletim Económico de Dezembro de 2003
6 de Janeiro de 2004
Crescimento e estabilidade da economia portuguesa
1. Incluem-se neste Boletim Económico as projecções para a economia portuguesa referentes aos próximos dois anos, de acordo com o horizonte temporal adoptado pelo Eurosistema para a área do euro. Após a redução do PIB a preços constantes em 2003, de cerca de 1%, as actuais projecções apontam para intervalos de crescimento centrados em 0,75% para o ano em curso e em 1,75% para 2005. O aparente fraco crescimento previsto para 2004 deriva fundamentalmente das perspectivas de nova redução moderada da procura interna (-0,25%). Admite-se, pelo contrário, que a procura externa tenha uma recuperação significativa, permitindo que as nossas exportações de bens e serviços passem de um crescimento de 3% no ano passado para 4,75 a 6,75% em 2004 e para 6 a 9% em 2005. A retoma da economia mundial, e da economia europeia em particular, confirmaram-se em definitivo na parte final de 2003 e deverão prosseguir este ano, o que explica as hipóteses de crescimento adoptadas.
No entanto, subsistem as condições de debilidade da procura interna, próprias da fase de ajustamento que a economia portuguesa tem vindo a atravessar. Fundamentalmente, isso reflecte-se no comportamento do investimento que voltará a reduzir-se no período de projecção em consequência da queda prevista para o investimento público. O investimento privado deverá ter já uma evolução ligeiramente positiva este ano e uma recuperação mais relevante no próximo. A evolução do investimento público reflecte, essencialmente, a diminuição esperada nas transferências de capital recebidas da União Europeia. Para além disso, as projecções têm um sentido normativo em relação às despesas públicas em geral, partindo do princípio que o Governo continuará a prosseguir o objectivo de consolidação orçamental. Isso mesmo justifica a previsão de que o consumo público deverá ter, em termos reais, uma evolução negativa durante o período.
O fraco crescimento da procura interna, juntamente com a moderação verificada no comportamento dos custos salariais, fundamenta a desaceleração da inflação no período considerado. A descida para valores inferiores a 3% na parte final de 2003 é o sinal que os factores referidos, a que se junta a apreciação do euro que modera os preços das importações, se encontram já a contribuir para o melhor comportamento da inflação.
A contenção da despesa privada contribuiu também para uma marcada redução do défice externo, para cerca de -1,5% e -1,25% do PIB em 2004 e 2005, respectivamente (após um valor de -2,75% estimado para 2003 e -5,6% em 2002). Como sempre afirmámos, esta correcção do desequilíbrio externo ocorre sem que tenha existido qualquer restrição externa de financiamento a determiná-la, acontecendo como resultado do ajustamento espontâneo das despesas dos agentes económicos privados. No actual enquadramento da economia portuguesa, a balança de pagamentos não constitui em si mesma um problema, embora possa ser sintoma de problemas de endividamento dos agentes económicos, incluindo naturalmente o Estado.
2. A evolução projectada para a economia portuguesa confirma a análise que temos feito sobre a natureza da fase do ciclo económico que temos atravessado. Após um período de excessos de aumento de despesa, era inevitável um ajustamento que sempre daria origem a uma desaceleração do crescimento. A fraqueza da economia mundial e a difícil situação orçamental agravaram o carácter recessivo da evolução recente da economia. É certo que, a cumprirem-se as previsões actuais, Portugal crescerá menos do que a média europeia durante quatro anos (2002 a 2005), mas torna-se, por isso, necessário compreender que se trata de uma situação conjuntural, conservando a economia o seu potencial de crescimento para prosseguir no futuro com sucesso a aproximação aos nossos parceiros europeus. As previsões do Banco de Portugal sobre a evolução recente da economia revelaram-se em geral correctas, tendo mesmo vindo a ser adoptadas por diversas entidades. Com a mesma perspectiva de prudência e realismo que caracteriza as intervenções do Banco, devemos ter uma interpretação das previsões para os dois próximos anos mais optimista do que a crueza dos números poderia sugerir. A retoma agora anunciada nas previsões divulgadas neste Boletim, embora moderada, constitui um sinal de que se iniciou uma inversão do ciclo económico. Por outro lado, importa sublinhar que um mero exercício mecânico de considerar a evolução do PIB excluindo os contributos do consumo e investimento públicos, revelaria um crescimento da actividade privada de cerca de 1,5% em 2004 e de quase 3% em 2005. Assume-se, assim, que as empresas portuguesas dispõem de capacidade produtiva suficiente para aproveitarem em pleno a recuperação económica internacional. Antecipa-se também que, ao contrário do que ocorreu em 2003, o Rendimento Disponível das famílias volte a ter crescimento positivo nos dois próximos anos e que o consumo privado, após uma quebra de 0,7% em 2003 venha a atingir um crescimento de cerca de 1,5% em termos reais em 2005. Poderá mesmo acontecer que a confiança dos consumidores, que tem vindo a melhorar recentemente, evolua mais positivamente e contribua para uma maior crescimento da economia. O andamento favorável da inflação poderá contribuir para essa possibilidade. Por outro lado, a adequada evolução dos custos e as perspectivas da procura externa poderão também conduzir a uma recuperação mais rápida do investimento privado do que aquela que está implícita nas actuais projecções. A melhoria dos indicadores de crescimento da economia da área do euro no final do ano parece apontar para uma retoma mais forte do que a que se perspectivava quando estas projecções foram elaboradas. Na verdade, o crescimento no quarto trimestre de 2003 na área do euro poderá ter-se aproximado já da taxa de crescimento potencial. A esta possibilidade não é alheia a política monetária acomodatícia que se tem mantido, com as taxas de juro mais baixas dos últimos quase 50 anos após a descida de Junho passado. Para uma área económica relativamente fechada isso tem compensado a apreciação do euro.
No caso das perspectivas evocadas para o consumo e o investimento privados se verificarem, a evolução da economia poderia situar-se na parte superior dos intervalos reportados. Deve, porém, reconhecer-se com realismo que a maioria dos riscos associados às actuais projecções, apontam ainda na direcção contrária. A extrema incerteza da situação económica internacional não pode deixar de afectar a avaliação dos riscos associados a qualquer previsão económica. Na verdade, a retoma internacional pode vir a revelar-se menos dinâmica do que o previsto se os grandes desequilíbrios existentes na economia americana afectarem negativamente os mercados. Por outro lado, há que recordar que as projecções preparadas em Outubro por todo o Eurosistema assentam na hipótese técnica de taxas de juro e de câmbio constantes, o que pode vir a revelar-se como optimista para o crescimento. Como factores negativos específicos da economia portuguesa, podem apontar-se a eventualidade de um comportamento adverso dos custos salariais que volte a contribuir para uma perda de competitividade e, em segundo lugar, a circunstância da situação orçamental poder evoluir num sentido que requeira medidas de efeito mais negativo a curto prazo.
3. Em virtude do aspecto central que assume para a política económica justifica-se uma palavra adicional sobre a questão orçamental. Como referi acima, a continuação do esforço de consolidação orçamental afecta negativamente no imediato a previsão de crescimento da economia. Dados os acontecimentos que rodearam recentemente a aplicação do Pacto de Estabilidade poderia pensar-se que a orientação da política orçamental poderia ou deveria alterar-se.
A verdade é que a necessidade de uma disciplina orçamental continua a impor-se e, nesse sentido, o Pacto de Estabilidade e Crescimento continua a não ser letra morta. Por outro lado, o que quer que se pense dos exactos pormenores do Pacto na perspectiva da União Monetária como um todo, há que distinguir isso da necessidade de um país como Portugal continuar a respeitar as regras do Pacto, no sentido em que o mesmo continuar a ser aplicado. Somos demasiado vulneráveis, como pequeno país, e temos ainda uma situação orçamental muito desequilibrada quando excluímos os efeitos das medidas extraordinárias e irrepetíveis com que temos compensado a redução de receitas fiscais.
Para além disso, temos que pensar nos interesses a prazo da economia portuguesa, que implicam a recuperação do papel anti-cíclico de política orçamental que só pode exercer-se plenamente após termos atingido uma posição de maior equilíbrio. Por outro lado, o peso crescente das transferências relativas a pensões de reforma e a perspectiva de maior envelhecimento populacional no futuro, obrigam a construir uma situação orçamental sólida que permita contemplar sem receios a preservação do essencial do nosso sistema de segurança social. Para além destes aspectos, há também que sublinhar que a persistência de défices orçamentais elevados tem efeitos negativos a prazo na riqueza e no rendimento nacionais. É inegável que no curto prazo um aumento do défice tem efeitos expansionistas, na medida em que a redução da poupança pública não é compensada por um aumento da poupança privada e daí resulta um aumento da despesa interna. No entanto, o facto de precisamente nessa situação a poupança nacional se reduzir, dá origem a que ou se reduza o investimento ou aumente a dívida externa o que, em ambos os casos, implica uma redução da riqueza futura e, possivelmente, das possibilidades de maior crescimento a longo prazo. Temos, assim, interesse em não deixar persistir muito tempo défices públicos elevados.
No que respeita à situação actual temos até um défice estrutural que representa um contributo de curto prazo à sustentação da actividade económica. Em 2003, Portugal tinha melhores razões que outros para exceder o limite dos 3% de défice, face à severidade da recessão. No entanto, isso não dispensaria a necessidade de reduzir o défice subsequentemente, além do mais porque a disciplina orçamental vai ter que se manter na área do euro e os restantes países membros acabarão todos por cumprir as regras dessa disciplina. Na perspectiva do comportamento do défice orçamental nos próximos anos, o que conta como ponto de partida é a situação actual sem a consideração das medidas extraordinárias que, por definição, não duram sempre. Em Outubro passado a Comissão chamou a atenção nas suas Previsões de Outono para o facto do défice orçamental se situar em 2,9% em 2003 apenas porque existiam receitas pontuais que representavam «mais de 2% do PIB», facto que reproduzimos no nosso Boletim Económico publicado em Novembro.
Note-se que as medidas extraordinárias de realização de receita são legitimas e aceites pelo Eurostat para efeitos do reporte de défice excessivos. A vantagem de usá-las reside em que elas substituem em parte as receitas reduzidas temporariamente pela recessão. Considerar o défice sem a sua inclusão tem, porém, o interesse de chamar a atenção para as dificuldades que ainda defrontaremos para alcançar o objectivo da plena consolidação orçamental.
É importante não alimentar ilusões porque o crescimento económico moderado que se perspectiva não será suficiente para gerar automaticamente um significativo aumento de receitas fiscais. O sucesso conseguido com a contenção da despesa corrente tem que ser prosseguido porque constitui um contributo indispensável para uma autêntica consolidação orçamental. No curto prazo, porém, serão necessárias medidas do lado da despesa e do lado das receitas, nomeadamente através da obtenção de melhores resultados no combate à evasão fiscal. A necessidade imediata e conjuntural de mais receitas não implica qualquer julgamento sobre a questão de fundo relativa à dimensão desejável para o Estado. Essa é uma pura questão política de que se deve ocupar exclusivamente o debate político sério e fundamentado. No entanto, restabelecer uma situação orçamental mais equilibrada e sustentável deveria ser objecto de um consenso alargado na sociedade portuguesa. Além de todas as razões já invocadas, existe ainda a de que isso será uma forma de aumentar a confiança dos agentes económicos no futuro, dada a dramatização que o assunto tem tido na vida nacional. Melhorar as expectativas das famílias e das empresas é, pois, uma necessidade da actual conjuntura.
4. Passada esta fase de ajustamento que atravessamos, o problema de fundo que defrontamos é o de conseguirmos aumentar a taxa de crescimento potencial da economia portuguesa. E conseguir fazê-lo no contexto da crescente concorrência que sofreremos por efeito da globalização e do alargamento da União Europeia. Trata-se de um desafio extremamente exigente. Apesar das transformações de estrutura produtiva que realizámos na última década, com reflexo marcado nas nossas exportações, temos perdido competitividade ao longo desse período. Porque não inovámos o suficiente e porque os custos do trabalho por unidade produzida (CTUP’s) aumentaram relativamente aos dos nossos parceiros comerciais. Assistimos recentemente a uma desaceleração desses custos e temos conquistado quotas de mercado nos países para onde exportamos nos dois últimos anos. Este comportamento é essencial para conseguirmos crescer e reduzir o desemprego, principal factor da desigualdade social. Sem taxa de câmbio própria para ajustar, os CTUP’s devem evoluir em paralelo com os dos nossos parceiros. Sem esquecer que eles dependem da evolução dos salários, mas também da evolução da produtividade e que esta tem vindo a desacelerar desde meados dos anos 90 para além, portanto, do fraco comportamento associado ao período mais recente de baixa conjuntura. Esse andamento da produtividade total dos factores tem sido mesmo a principal causa da redução da taxa de crescimento do produto potencial ao longo da última década. O declínio demográfico e as dificuldades que infelizmente se manifestam em acolher mais imigrantes, implicam que só através de um maior aumento da produtividade conseguiremos taxas de crescimento económico que nos permitam continuar a convergir para os níveis de vida dos países mais desenvolvidos. Ora, a produtividade é uma variável que é a resultante complexa de um vasto conjunto de instituições e comportamentos que envolvem todos os subsistemas sociais. A actuação modernizadora tem, assim, que desenvolver-se em muitas frentes: mudar os incentivos para estimular comportamentos com maior eficiência económica; aumentar a flexibilidade do tecido económico garantindo ao mesmo tempo o grau de coesão social que torne a flexibilidade sustentável; apoiar com as necessárias infra-estruturas as iniciativas das empresas para aumentar a produtividade, são tarefas importantes das políticas públicas. O esforço, porém, terá que ser de toda a sociedade. Temos que trabalhar mais, reformar mais, inovar mais. É da nossa capacidade colectiva que depende a possibilidade de aumentarmos o nosso potencial de crescimento.